San José, 05 de mayo de 2014.

C-137-2014

Licenciado

Harry J. Maynard F.

AUDITOR INTERNO

Ministerio de Educación Pública

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General doy respuesta a su Oficio N° A.I.-0691-04, reiterado por Oficio de esa misma Auditoría N° DAI-1739-11 de 4 de noviembre de 2011.

            Mediante el mencionado Oficio N° A.I.-0691-04, esa Auditoría solicita a este Órgano Consultivo su criterio técnico-jurídico en relación con lo siguiente:

“Según convenio denominado: “Convenio realizado entre el Gobierno de la República y las Organizaciones Magisteriales sobre un conjunto de acuerdos para obtener más y mejores días de clases para los estudiantes en preescolar, primaria y secundaria y un mejoramiento en la calidad de vida del personal docente, docente-administrativo y  técnico-docente de las instituciones educativas”, firmado el día doce del mes de diciembre de 1997 en la ciudad de San José, se acordó en el Punto 2 (de interés en la presente consulta) lo siguiente:

“2. Apoyo a la educación y a la calidad de vida de los docentes, administrativos-docentes y técnico-docentes de las instituciones educativas, en zonas de menor desarrollo socio económico, para atraer a educadores titulados a esas zonas y contribuir a crear mayores oportunidades para los estudiantes.

Es responsabilidad del Estado solventar las necesidades de las poblaciones en contextos sociales y económicos adversos. Por eso hemos acordado el establecimiento de un pago adicional, por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico a los docentes, administrativo-docentes y técnico-docentes de las instituciones educativas.

Este consistirá en el pago de un 50% de su salario completo por año a todos los docentes, administrativo-docentes y técnico-docentes de las instituciones educativas por el hecho de trabajar en instituciones de una zona de menor desarrollo socioeconómico. Para esto se hará una clasificación de los centros educativos según la presencia de las características mencionadas.

La clasificación de estos centros educativos será hecha por una comisión Magisterio/MEP-Servicio Civil, tomando como base, sin detrimento de otros parámetros, el índice de Desarrollo Social (IDS) elaborado por MIDEPLAN, en el que se ponderan indicadores significativos de los sectores de interés social…”

Basado en ese convenio, la Dirección General de Servicio Civil por Resolución DG-268-2003, de fecha 14 de mayo del 2003, reconoce a los docentes el incentivo mencionado en los distritos de Nivel Bajo y Nivel Muy Bajo, según la clasificación de los distritos que hace el “Índice de Desarrollo Social Distrital (IDSD)” por zonas de desarrollo relativo, establecido en la actualidad conforme al Decreto Ejecutivo N°. 29923-PLAN-COMEX, del 17 de setiembre de 2001.

El Artículo 2 de dicha resolución, en cuanto a la clasificación de los distintos distritos expresa: 

“con base en las recomendaciones de la comisión integrada para este efecto, y por las condiciones particulares que revisten algunos distritos, se reconocerá el pago en las mismas condiciones que los ubicados en el Nivel “Bajo”, a los distritos categorizados en el decreto de cita como Nivel “Medio” …”

Por lo antes expuesto, solicito se evacue las siguientes dudas al respecto:

1.      Puede la Comisión apartarse de lo estipulado en el Decreto N° 29923-PLAN-COMEX, cambiando la clasificación, al trasladar de “Nivel Medio” a “Nivel Bajo” o “Muy Bajo” y viceversa, los distritos ya ubicados en el Decreto, sin considerar los estudios realizados por MIDEPLAN y en caso de hacerlo, con qué fundamento legal se aparta?

Asimismo, la Resolución establece en el Artículo 6:

“Para todo efecto legal el ”pago adicional” que regula el presente cuerpo normativo no se considerará salario, por lo que no está sujeto a cargas sociales, como tampoco debe considerarse para el cálculo de otros sobresueldos.

“Es así, como surge la segunda interrogante, a saber:    

2.      En cuanto al “pago adicional”, cuál es la naturaleza jurídica del mismo y puede estar sujeto a eximirse del pago de las cargas sociales?  ( … )”. (Nota: Lo resaltado corresponde al original).

Conjuntamente con el citado Oficio DAI-1739-11, se nos hace llegar copia de la Resolución DG-145-2010 de la Dirección General del Servicio Civil de 6 de mayo de 2010. Asimismo, ofrecemos nuestras más sinceras disculpas por el atraso generado.

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

De previo a dar respuesta a lo consultado, debe indicarse que las regulaciones que tienen que ver con el caso que nos ocupa, han sido objeto de reformas. El Decreto Ejecutivo N° 29923-PLAN-COMEX fue reformado por el N° 34160-PLAN-COMEX, el que a su vez fue modificado por el N° 37954-PLAN (Gaceta N° 206 de 25 de octubre de 2013). Así mismo, la Resolución de la Dirección General de Servicio Civil N° DG-268-2003 citada en su Oficio, fue reformada por la N° DG-145-2010 de las 8:00 hrs. del 6 de mayo de 2010, normativa que es la vigente para el caso del incentivo o pago adicional en el Ministerio de Educación Pública (en adelante MEP) por laborar en zonas de menor desarrollo socio económico.

En cuanto a la primera duda que se formula, acerca de si la Comisión Magisterio/MEP/Servicio Civil puede apartarse de lo estipulado en el Decreto N° 29923-PLAN COMEX, derogado por el N° 34160-PLAN-COMEX y éste por el N° 37964-PLAN (de actual vigencia), trasladando distritos de “Nivel Medio” a “Nivel Bajo” o ”Muy Bajo” y viceversa, ya ubicados en el Decreto, sin considerar los estudios realizados por MIDEPLAN. Y, de hacerlo, cuál sería el fundamento legal para apartarse.  

Sobre el particular, este órgano consultivo, en primer término, hace ver que la anterior resolución de la Dirección General de Servicio Civil N°268-2003, no introduce otros distritos distintos de los enumerados en la clasificación contenida en el anterior Decreto N° 29923-PLAN-COMEX. En efecto, realizado un análisis comparativo de ambos cuerpos normativos, se determina que la resolución indicada de la Dirección General de Servicio Civil, toma en cuenta, para efectos del pago adicional por laborar en zonas de menor desarrollo, únicamente los distritos que el citado decreto menciona en su clasificación de zonas de Menor Desarrollo Relativo, categorizados en el Nivel Medio. En esa oportunidad, lo que sí dispuso la Dirección General de Servicio Civil, por recomendación de la Comisión, fue reconocer el pago en las mismas condiciones que se reconoce en los distritos ubicados en el “Nivel Bajo”, a los distritos categorizados en el decreto como de “Nivel Medio”, sin que por ello pueda afirmarse que se haya cambiado la clasificación de los distritos ubicados en el decreto en sus respectivas zonas o niveles.  Véase que los distritos de “Nivel Medio” a que se refiere la resolución N° DG-268-2003 corresponden a Zonas de Menor Desarrollo Relativo, al igual que las categorizadas como de “Nivel Bajo“ o “Muy Bajo”.      

Posteriormente, estando en curso la consulta, se promulga el Decreto Ejecutivo N° 34160-PLAN-COMEX de 14 de noviembre de 2007 (Gaceta N° 250 de 28 de diciembre de 2007), que derogó el N° 29923-PLAN-COMEX, mediante el cual se introducen cambios en la clasificación de las zonas de mayor y menor desarrollo relativo del país, actualización que obedece no solo a la creación de nuevos distritos, sino también a que el Índice de Desarrollo Social Distrital (IDSE) está sujeto a cambios, según varíen los niveles de desarrollo socioeconómicos en las diferentes zonas geográficas del país, debido a factores económicos, sociales, educativos y de salud, entre otros.

Así mismo, se emite por parte de la Dirección General de Servicio Civil la Resolución N° DG-145-2010 de las 8:00 hrs. del 6 de mayo de 2010, mediante la cual se deroga la anterior N° DG-268-2003.

Respecto de los dos instrumentos antes mencionados, sea, el Decreto N° 34160-PLAN-COMEX y Resolución N° DG-145-2010, debe indicarse que, a diferencia de los que les antecedían, en éstos sí existe disparidad en la clasificación de  los distritos contemplados en uno y otro de los textos normativos indicados. Lo anterior en razón de que la Resolución de la Dirección General de Servicio Civil DG-145-2010, incluye distritos para el pago por laborar en zonas de menor desarrollo relativo que no se mencionan en el Decreto. Consecuentemente, durante la vigencia del referido decreto, los distritos para el pago de interés serán los que ese cuerpo normativo indique, así como los distritos del Gran Área Metropolitana que tienen un IDS bajo o muy bajo, detallados en el artículo 3° de la Resolución de la Dirección General de Servicio Civil N° DG-145-2010.

La inclusión de otros distritos distintos de los establecidos en el Decreto de cita, es posible a partir del mismo convenio mediante el cual se creó el pago adicional que interesa, sea (Convenio realizado entre el Gobierno de la República y las Organizaciones Magisteriales sobre un conjunto de acuerdos para obtener más y mejores días de clases para los estudiantes en preescolar, primaria y secundaria y un mejoramiento en la calidad de vida del personal docente, docente-administrativo y técnico-docente de las instituciones educativas), firmado el 12 de diciembre de 1997, que en su punto 2°, dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: “La clasificación de estos centros educativos será hecha por una comisión Magisterio/MEP – Servicio Civil, tomando como base, sin detrimento de otros parámetros, el índice de Desarrollo Social (IDIS) elaborado por MIDEPLAN, en el que se ponderan indicadores significativos de los sectores de interés social …”.  Y también de lo establecido en el artículo 7° de la Resolución DG-145-2010 de la Dirección General de Servicio Civil, en cuanto dice: “La definición de las zonas de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N°34160-PLAN-COMEX, podrá ser variada si se emitiere otro decreto que la modifique, o si como resultado de la integración de una Comisión según los convenios suscritos, se determine la conveniencia de agregar otros distritos, con fundamento en otros criterios adicionales a los contenidos en el referido Decreto Ejecutivo, todo para lograr un mejor cumplimiento de la finalidad de este incentivo”. En el caso concreto de los distritos que se agregaron, lo fue al tenor de que la Comisión tripartita acogió el informe técnico N° DPI-ZMD-001-2009 de 10 de junio de 2009, denominado: “Informe Técnico. Distritos para el Pago del Incentivo por Laborar en zonas de Menor Desarrollo Relativo. Comisión de Zonas de Menor Desarrollo” , elaborado por la Dirección de Planificación Institucional del MEP, todo de conformidad con lo estipulado en el mismo convenio, así en lo dispuesto por los artículos 7° de la Resolución  DG-145-2010 y artículo 8° del Decreto Ejecutivo N° 34160-PLAN-COMEX, este último en cuanto indica: “La clasificación incluida en este Decreto Ejecutivo no obsta para que en la formulación de planes, programas y proyectos de desarrollo socioeconómico por parte de órganos y entes del Sector Público se consideren complementariamente al DIS otros criterios específicos que justifiquen su pertinencia y relevancia”.

Queda expuesta entonces la posibilidad de incluir otros distritos para el pago del incentivo en mención, para lo cual debe mediar un estudio técnico que observe y atienda los criterios y estudios del Ministerio de Planificación y Política Económica en esta materia. En el caso de los distritos que aparecen en la Resolución N° DG-145-2010, su justificación se encuentra en las disposiciones antes indicadas, así como en el Informe Técnico N°DPI-ZMD-001-2009 de 10 de junio de 2009, de la Dirección de Planificación Institucional del MEP, el que consideró, a efecto de la inclusión de nuevos distritos, los estudios realizados por MIDEPLAN sobre este tema, así como otros criterios expresados por funcionarios de dicho ministerio, con ocasión de presentaciones que sostuvieron con los técnicos de la Dirección de Planificación Institucional del MEP (ver en este sentido el referido informe el cual se adjunta).

A partir del 25 de octubre de 2013, fecha de su publicación en La Gaceta N° 206, entró a regir el Decreto 37964-PLAN, sobre la clasificación de zonas de mayor y menor desarrollo relativo en el país. No obstante, ello no modifica la respuesta dada a la primera interrogante sobre la posibilidad de incluir otros distritos para el pago en cuestión.     

Respecto del segundo punto consultado, sobre la naturaleza jurídica del “pago adicional” que se acordó reconocer por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico, y si debe estar sujeto o no al pago de cargas sociales, corresponde indicar, de manera previa, que actualmente dicho pago está establecido en el artículo 9° de la Resolución N° DG-145-2010 de la Dirección General de Servicio Civil, pues antes lo estaba, en términos similares, en el 6° de la Resolución N°DG-268-20039 de esa misma Dirección General. Dice el mencionado artículo 9°, lo siguiente:  “Para todo efecto legal el “pago adicional” que regula el presente cuerpo normativo no se considerará salario, por lo que no está sujeto a cargas sociales, ni debe considerarse para el cálculo de otros sobresueldos“.

Partiendo de lo anterior, debemos indicar que el porcentaje por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico fue concebido y regulado como un rubro que no tiene naturaleza salarial, por lo que, con fundamento en la resolución DG-145-2010 citada, no es posible que a ese pago se le apliquen las deducciones correspondientes a cargas sociales.

CONCLUSIONES:

            De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de este órgano consultivo que la inclusión de los distritos contenidos en la Resolución N° DG-145-2010 de la Dirección General de Servicio Civil, para el pago del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo relativo, tiene respaldo normativo en la Resolución N° DG- 145-2010 de la Dirección General de Servicio Civil (artículo 7), Convenio suscrito entre el Gobierno de la República y las Organizaciones Magisteriales de 12 de diciembre de 1997 (punto 2°), Informe Técnico N° DPI-ZMD-001-2009 de la Dirección Institucional del MEP y Decreto Ejecutivo N° 34160-PLAN-COMEX (artículo 7°), reformado por el N° 37964-PLAN de 03 de setiembre de 2013, publicado en La Gaceta N° 206 de 25 de octubre de 2013, de actual vigencia (artículo 6).

            Así mismo, debemos indicar que el porcentaje por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico fue concebido y regulado como un rubro que no tiene naturaleza salarial, por lo que, con fundamento en la resolución DG-145-2010 citada, no es posible que se le apliquen las deducciones correspondientes a cargas sociales, pues tal ha sido el alcance y contenido que la Dirección General de Servicio Civil atribuyó al pago porcentual indicado en el artículo 9° de la Resolución DG-145-2010.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

c. José Joaquín Arguedas herrera

Director General de Servicio Civil

GRC/eac