07 de marzo, 2016

OJ-19-2016

 

Sr. Marco William Quesada Bermúdez

Asamblea Legislativa

Secretaría del Director Legislativo

Director

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio AL-DSDI-OFI-102-2016 de 16 de febrero de 2016.

 

Mediante el oficio AL-DSDI-OFI-102-2016 de 16 de febrero de 2016  se nos ha comunicado el acuerdo tomado por el Plenario Legislativo en su sesión N.° 142 de 11 de febrero de 2016 para someter, nuevamente, a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 18.985, “Ley Orgánica de la Junta Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR)”  aprobado en primer debate y al que se le ha dado redacción final por parte de la Comisión Permanente Especial de Redacción.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El proyecto de Ley refunde la normativa legal que regula JUDESUR, b. En orden puntual a determinados cambios legislativos.

 

 

A.                EL PROYECTO DE LEY REFUNDE LA NORMATIVA LEGAL QUE REGULA JUDESUR.

 

Importa indicar, que el  proyecto de Ley N.° 18985 que se somete a consulta ya ha sido aprobado en primer debate y se le ha dado redacción final por parte de la Comisión Permanente Especial de Redacción.

 

Asimismo, importa destacar que, en su momento,  la Procuraduría General de la República, a través de la Opinión Jurídica OJ-59-2014 de 16 de junio de 2014,  ya había evacuado una anterior consulta legislativa, realizada durante el trámite en comisión, en relación con el proyecto de Ley N.° 18.985. En esa ocasión, la Procuraduría General realizó una serie de observaciones técnicas sobre el régimen jurídico al que se pretende someter a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR).

 

Ahora bien, habiéndose analizado el proyecto de Ley en la versión de su redacción final, se ha constatado que se han hecho modificaciones de relevancia en relación el proyecto consultado a través de la Opinión Jurídica OJ-59-2014. Particularmente, se ha notado que el proyecto de Ley en su versión aprobada en primer debate, ha refundido la diversa normativa legal que hasta el momento se ha promulgado tanto en relación con JUDESUR como con el Deposito Libre de Golfito. Este aspecto es definitivamente novedoso en relación con el proyecto de Ley original.

 

No obstante lo anterior, se ha corroborado que el proyecto de Ley que hoy se nos somete a consulta, igual pretende reformar, parcialmente, el régimen jurídico de JUDESUR tal y como lo habíamos visto durante su trámite en comisión.

 

Así las cosas, lo que procede, en esta nueva opinión jurídica, es pronunciarnos, en un primer momento, sobre el alcance de la refundición de textos que se propone, y luego se harán unas observaciones puntuales sobre las modificaciones al régimen jurídico de JUDESUR.

 

En consecuencia, importa señalar, en primer lugar, que el proyecto, en efecto, refunde en un solo texto legislativo la normativa legal aprobada anteriormente por las Leyes  N.° 7012 de 4 de enero de 1985 – Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito, N.° 7730 de 20 de diciembre de 1997  y N.°  8942 de 28 de abril de 2011.

 

En este sentido, conviene observar, entonces, que desde su creación – a través de la Ley N.° 7012 -, el régimen legal del Depósito Libre Comercial de Golfito ha sido objeto de dos sucesivas reformas a través de las Leyes N.° 7730 y N.° 8942.

 

Luego, en el presente proyecto de Ley 18.985 se refunden las leyes promulgadas en relación con el Depósito Libre Comercial de Golfito.

 

En este sentido, conviene hacer algunas observaciones sobre lo que se conoce, en técnica legislativa, como refundición de leyes.

 

Al respecto, es importante acotar que, en nuestro medio, la refundición de leyes debe hacerse a través de la promulgación de una Ley y siguiendo el procedimiento constitucional establecido en el numeral 123 de la Carta Fundamental.

 

Ahora bien, la refundición de leyes sí produce efectos innovativos en el ordenamiento jurídico. En primer lugar, porque implica la aparición de un nuevo texto legal, y en segundo lugar, porque conlleva la derogación de las leyes refundidas. (Ver ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, CIVITAS, Tomo II, 1995, P. 1936)

 

Asimismo, debe advertirse que es común también que en la refundición de leyes se realicen además cambios o reajustes a las leyes refundidas.

 

Así las cosas, conviene advertir que en el proyecto de Ley, en su versión de Redacción Final, es una refundición de las leyes que se han promulgado en relación con el régimen jurídico del Depósito Libre de Golfito. De esta forma, el proyecto de Ley pretende promulgar una sola Ley que de forma integral contenga el régimen de la institucionalidad administrativa de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur además de regular el funcionamiento del Depósito Libre Comercial de Golfito.

 

En consecuencia, y así se dispondría de forma expresa en el artículo 67 del proyecto de Ley, se derogarían las leyes Nos. 7012, 7730 y 8942.

 

En todo caso, es importante notar que como se indicó en la Opinión Jurídica OJ-59-2014, el proyecto de Ley sí realizaría cambios y ajustes de trascendencia en el régimen orgánico de la institucionalidad administrativa de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur. Además, en este nuevo texto de redacción final, se realizarían algunos ajustes al régimen de funcionamiento del Depósito Libre de Golfito. 

 

De seguido, se examinarán los cambios que implementaría el proyecto de Ley.

 

 

B.                EN ORDEN PUNTUAL A DETERMINADOS CAMBIOS LEGISLATIVOS

 

En relación con las modificaciones que el proyecto de Ley implicaría en el régimen jurídico de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, es importante, como se ha indicado, hacer referencia, en un primer momento,  a las observaciones ya hechas en la Opinión Jurídica OJ-59-2014 de 16 de junio de 2014.

 

En este sentido, cabe reiterar lo dicho en su momento, dentro de la OJ-59-2014, de que a pesar de que, con el presente proyecto de Ley,  JUDESUR conservaría la naturaleza jurídica de institución semiautónoma. Lo anterior, los distintos cambios en su régimen orgánico.

 

Luego, es oportuno indicar que en la redacción final del proyecto de Ley  se  ha optado por mantener la figura del Director Ejecutivo y no se transformaría, entonces,  en una Gerencia General tal y como se había propuesto en el proyecto original y se había denotado en la OJ-59-2014.

 

De seguido, conviene observar que en la OJ-59-2014 se había señalado que el proyecto de Ley original no había previsto un procedimiento para la designación del representante del sector empresarial.

 

Empero, en la versión actual del proyecto de Ley,  ya no se contempla que el sector empresarial tenga un representante en la Junta Directiva de JUDESUR.

 

      No obstante, debe llamarse la atención de que la versión en su redacción final, prevería incorporar a la Junta dos representantes adicionales, uno de los pueblos indígenas y otro de las organizaciones de pequeños y medianos productores de bienes y servicios de la Zona Sur.

 

      Al respecto, conviene apuntar que el proyecto de Ley no establece cuál sería el procedimiento de para su designación, pues se ha optado por remitir la regulación de esos procedimientos al reglamento ejecutivo de la Ley, sin perjuicio de la obligación de que el procedimiento de elección de estos representantes garantice que se elija de forma rotativa a un representante sectorial de cada uno de los 5 cantones incluidos en la Zona Sur como se explicará más adelante.

 

En otro orden de cosas, cabe insistir en lo dicho en la OJ-59-2014 en el sentido de que  el proyecto de Ley no prevé un procedimiento para aquel caso en que alguno de los sectores representados en la Junta no designe a su representante, lo cual implicaría la falta de integración de la Junta y por tanto una distorsión en la actuación normal de JUDESUR. Sobre estos problemas conviene considerar lo dicho por este Órgano Superior Consultivo, en relación con el caso del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, en su dictamen C-94-2013 de 6 de junio de 2013 al cual se había hecho referencia en la OJ-59-2014. Empero sí debe destacarse que el proyecto de Ley en su versión actual ha incorporado la figura de los suplentes para los representantes de la Junta Directiva, lo cual permitiría al colegio mantener su funcionamiento, al menos, en la ausencia temporal o definitiva de alguno de los representantes propietarios. Este tema había objeto de observación en la OJ-59-2014.

 

En otro orden de cosas, la versión de redacción definitiva conserva las disposiciones que establecen las funciones de la Junta Directiva de JUDESUR, cosa que, como dijimos en la OJ-59-2014 no está contemplado en la Ley N.° 7012. Tómese nota de que actualmente las funciones de la Junta están establecidas a nivel reglamentario en el Decreto N.° 30251 de 25 de marzo de 2002.

 

Además, como también se había destacado en la OJ-59-2014, en  el proyecto de Ley se incorporarían los requisitos legales para ser miembro de Junta Directiva – aspecto que actualmente no se regula – y establecería las incompatibilidades legales que impedirían ocupar el cargo de Junta Directiva – cosa que en el día de hoy se ha regulado reglamentariamente-.

 

Cabe  insistir en lo dicho en la OJ-59-2014 en el sentido de que llama la   atención la incompatibilidad prevista ahora en el  el numeral 18.d del proyecto de Ley que  impediría que personas ligadas a empresas que contraten con JUDESUR participen de la integración de la Junta. Esto en el tanto esa disposición tal y como está redactada, podría implicar un problema de técnica legislativa, puesto que, conforme el artículo 15, en la Junta se debe integrar un representante de los Concesionarios del Depósito Libre de Golfito. Es decir que no se entendería la forma en que pueda integrar la Junta un representante de los Concesionarios cuando simultáneamente la Ley dispondría que tener una relación contractual con JUDESUR es un impedimento para ello.

 

En todo caso, debe reiterarse, tal y como se hizo en la OJ-59-2014, que es oportuno considerar que efectivamente en el artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública tiene una incompatibilidad en relación con la posibilidad de que funcionarios públicos integren sociedades o tengan capital accionarios de empresas que contratan con las instituciones presididas por ellos.

 

      En otro orden de cosas, conviene notar que el artículo 20 mantiene la  disposición de que la reelección de los miembros de la Junta Directiva quedaría circunscrita a la reelección de forma sucesiva y continua respecto del primer período y por un único período adicional de cuatro años. No obstante en su versión de redacción final, el proyecto establecería que en el caso de los representantes de las asociaciones de Desarrollo Integral, de las Cooperativas, de las Asociaciones Indígenas y de las organizaciones sociales, su nombramiento debe ser por dos años. La razón para esta diferenciación es que el proyecto prevé es que el procedimiento de elección de estos representantes garantice que se elija de forma rotativa a un representante sectorial de cada uno de los 5 cantones incluidos en la Zona Sur.

 

De seguido, se advierte que el artículo 26 del proyecto en su versión de redacción final, contiene una modificación importante con respecto al proyecto original.

 

En efecto, ya en la OJ-59-2014 se habían hechos sendas observaciones en el sentido de que no resultaba razonable establecer un aumento automático anual del 10% para las dietas de los directivos de JUDESUR. No obstante, en su versión de redacción final, se establece un parámetro razonable, sea que se actualizarán conforme el Indice de Precios al Consumidor.

 

Ahora bien, como ya se indicó el proyecto de Ley N.° 18.985 en la versión de la redacción definitiva, plantea una refundición de las diversas leyes que se han promulgado tanto en relación con la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur como el Depósito Libre de Golfito que aquella administra. 

 

No obstante, como se indicó anteriormente, el proyecto de Ley que ahora nos ocupa, plantea además de los cambios orgánicos a JUDESUR, una serie de ajustes adicionales en relación con el Depósito Libre de Golfito.

 

En  este sentido, cabe destacar que conforme el artículo 40 del proyecto, la tarifa del impuesto único sobre la venta de mercancías, se reduciría de un 18% a un 10% aplicada siempre sobre la carga tributaria total correspondiente a una importación ordinaria, es decir, destinada al resto del país. Conforme el transitorio VI del proyecto, esta reducción se haría en forma gradual a lo largo de 3 años contados a partir de la vigencia de la futura Ley.

Asimismo se disminuiría de un 140% a un 100%  la base del cálculo del impuesto único del depósito aplicable a las mercaderías de producción nacional.

 

Igualmente cabe destacar que, conforme el artículo 53 del proyecto se fija el monto máximo autorizado de compras en el equivalente a cuatro salarios base, eliminando la potestad del Ministerio de Hacienda de fijarlo. Asimismo se amplía el plazo para disponer del monto máximo de compras de 6 meses a un 1 año calendario.

 

De otro lado, es importante acotar que en su versión actual, el proyecto de Ley obligaría a contar con un Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional que sería el encargado de elaborar, para aprobación de Junta, del Plan Regional de Desarrollo Integral de la Zona Sur. Así se fortalecería esta nueva  potestad planificadora de JUDESUR, cuya incorporación al régimen institucional ya había sido advertida en la OJ-59-2014.

 

Luego, debe llamar la atención que, conforme el 59 b del proyecto en su redacción definitiva, se autoriza destinar parte del 10% de los ingresos de JUDESUR que deben utilizarse en nuevos proyectos de infraestructura – dentro de las instalaciones del Depósito Libre Comercial – a publicidad y mercadeo.

 

Finalmente, conviene advertir que el proyecto, en su versión de redacción definitiva, contempla una norma transitoria que regularía los plazos de nombramiento de la nueva Junta Directiva de JUDESUR.

 

En este sentido, el transitorio II establecería una obligación de nombrar una Junta Directiva de Transición que se mantendría en funciones hasta el 31 de mayo de 2018.

 

Al respecto, importa advertir que la norma transitoria establece que esta Junta de Transición debe ser nombrada a más tardar en mayo de 2016. Es importante tomar nota de esta disposición transitoria pues es claro que si el presente proyecto de Ley no es aprobado antes de mayo de 2016, sería necesario hacer los ajustes necesarios.

 

 

 

 

 

 

C.                CONCLUSION

                                                                   

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la nueva consulta del proyecto de Ley N.° 18.985 en su versión de Redacción Final.

 

 

Atentamente,

 

 

 

                                                                                 Jorge Oviedo Álvarez

                                                             Procurador Adjunto         

 

 

 

JOA/jmd