26 de febrero del 2016

C-043-2016

 

Señora

Dinorah Cubillo Ortiz

Secretaria de Concejo

Municipalidad de Siquirres

 

Estimada señora

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SC.533-2015 del 11 de junio del 2015, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a la siguiente interrogante:

 

“¿Cuál es el procedimiento de la ejecutividad de las propiedad que están bajo el régimen de patrimonio, y afectación en casos de tributos municipalidades pendientes?”

 

            En concordancia con el artículo 4 de la Ley Orgánica de La Procuraduría General de la República, se adjunta a la consulta presentada el criterio jurídico de la asesoría legal de la Municipalidad de Siquirres.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO.

 

La presente consulta tiene como objeto determinar el procedimiento a seguir por parte de la entidad municipal para ejecutar los adeudos tributarios sobre aquellas propiedades afectas al régimen de patrimonio familiar contenido en el artículo 42 del Código de Familia.

 

Al respeto, de forma clara la Procuraduría General de la República, mediante el dictamen C-096-2005 del 4 de marzo del 2005, analizó el tema aquí consultado, señalando lo siguiente:

“El punto a dilucidar, por parte de esta Procuraduría, lo es el alcance que tiene el párrafo segundo del recién citado artículo en relación con el tema de la hipoteca legal preferente.  En otras palabras, determinar si ha operado una excepción al principio contenido tanto en el Código Municipal como la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles en cuanto a la garantía real para la satisfacción de deudas generadas por impuestos municipales no cancelados. 

En primer término, nos parece oportuno retomar el concepto mismo de “hipoteca legal preferente”.  De conformidad con el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual  de Cabanellas, el término hace referencia a:   “La establecida imperativamente por la ley para defender los intereses del Fisco.” Tomado de Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, 28ª Edición. Revisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta S. R. L, 2003.

Siendo una figura del derecho civil, la hipoteca, como negocio jurídico, tiene un amplio desarrollo en el Código Civil.   De hecho, encontramos una referencia al término que aquí nos ocupa en el artículo 452 de dicho cuerpo normativo, en tanto dispone:

“ARTÍCULO 425.- Las hipotecas legales reconocidas por la legislación anterior sólo subsistirán con perjuicio de tercero durante dos años. Los interesados pueden desde luego exigir que dichas hipotecas legales se reemplacen con una hipoteca especial.”

Sin embargo, dada la poca claridad en cuanto al objeto de regulación de la norma, nos parece oportuno retomar lo que, sobre la temática general de la hipoteca, manifestó en su oportunidad el tratadista nacional Alberto Brenes Córdoba:

“En las operaciones de crédito, es para el acreedor cosa de la mayor importancia, obtener seguridades respecto al pago de las obligaciones contraídas en su provecho, puesto que no obstante la confianza que las calidades de honradez y solvencia del deudor lleguen a inspirarle, siempre son de temer las contingencias que en lo futuro puedan impedir a éste dar el debido cumplimiento a la obligación que asume.

Para atender a ese objeto, se han creado dos clases de seguridad, una llamada “real” porque consiste en una cosa (res), mueble o inmueble, representativa de un valor que esté en superior relación la deuda; y otra calificada de “personal”, por descanzar (sic) en las condiciones personales de quien garantiza o fía al obligado.

 

La seguridad real tiene dos formas: prenda e hipoteca.  La primera se establece sobre cosa mueble, y la segunda sobre inmueble.  La seguridad personal está constituida por la “fianza”, en sus dos aspectos de simple y solidaria.  La solidaridad puede resultar del convenio o de la ley, como ocurre con la fianza mercantil, que se reputa siempre solidaria por expresa disposición del Código de Comercio, aunque se admite la estipulación en contrario. (…)

Tres son las causas productoras de la fianza:  el convenio, la ley y la autoridad judicial.  Por este se distinguen tres clases de ella, a saber: convencional, legal y judicial.

 

Fianza “convencional” es la que nace del contrato celebrado entre el fiador que se obliga a responder del pago de la deuda subsidiariamente, y el acreedor que acepta el compromiso, siendo éstas las únicas partes en el convenio, porque no obstante el interés que el deudor tiene en el otorgamiento de la garantía puesto que en provecho suyo se rinde, no se requiere su intervención en el contrato a que ella se refiere, pudiendo otorgase sin su noticia y aun contra su voluntad, en consideración a que nunca es susceptible de causarle perjuicio.

Fianza “legal” es la que en casos determinados ordena la ley, como la que se requiere para entrar al desempeño de las funciones de notario público, alcalde, juez de primera instancia y magistrado

Y llámese fianza “judicial” la que debe prestarse por orden del juez para la seguridad de ciertos derechos privados, siendo atribución de tal funcionario fijar prudencialmente el monto de la garantía.”   (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José, 1985, pp.  229, 232-233)

“En virtud del principio de que quien se obliga, obliga lo suyo, los bienes de todo deudor responden a la satisfacción de sus compromisos; pero tal seguridad, vaga e inconsistente como es, no inspira suficiente confianza para llevar a cabo operaciones contractuales de alguna significación.  El acreedor necesita seguridades determinadas, permanentes, que a la vez que le pongan a cubierto del peligro que entraña la posible insolvencia del deudor, le permitan, en un momento dado, negociar su crédito a fin de procurarse los fondos de que carece.  Por eso, desde muy antiguo, se estableció la garantía real, en sus dos formas, prenda e hipoteca, como auxiliares importantes del crédito personal.  (…)

 

Con el tiempo, queriendo el legislador amparar algunos derechos que por su naturaleza juzgaba dignos de ser protegidos de manera especial, creó las hipotecas llamadas legales, por derivar su fuerza no del convenio sino de la disposición imperativa de la ley.

Entre ellas son de notar, la establecida por el emperador Constantino en beneficio de los menores, sobre los bienes del tutor, para asegurar las resultas de la administración del haber del pupilo; y la creado por Justiniano en los bienes del marido para garantizar la restitución de los bienes dotales de su consorte, disuelto que fuera el matrimonio; disposición que obedeció a la frecuencia con que en su tiempo se verificaban los divorcios y a la dificultad con que tropezaba la esposa para recuperar su dote.  El legislador, a efecto de resguardar con más eficacia los intereses de la mujer, dispuso en la ley Assiduis que su hipoteca legal tuviese primacía sobre todos los otros créditos anteriores que hubiese contra el marido.  (…)

En Costa Rica, las primeras disposiciones hipotecarias de importancia datan de 1841.  El Código General emitido en aquella fecha trata de la materia en los capítulos VI a XII del libro 3°, tit. XX, Parte I.  Admite, como el Código de Napoleón que le sirvió de modelo, tres clases de hipotecas: legales o tácitas, judiciales, y convencionales, las que define del modo siguiente: hipoteca tácita o legal, es la que se constituye por la ley; judicial o necesaria, la que resulta de las sentencias pronunciadas por los jueces; y voluntaria o convencional, la que depende de las convenciones y de la forma exterior de las escrituras, en contratos o testamento.”  (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de los Bienes, edición mimeografiada, 1977, pp. 86-87, 93)

Podría definirse, como aproximación inicial al concepto de “hipoteca legal”, como aquel gravamen que pesa, por expresa voluntad del legislador y sin la intervención de la voluntad del propietario, sobre un bien inmueble, con la finalidad de garantizar eventuales deudas en que incurra ese propietario. 

Esta naturaleza de la hipoteca legal de servir como medio de garantía en situaciones de incumplimiento de las obligaciones a que se compromete un individuo, se refuerza con la cita de otras disposiciones legales en la que se encuentra vigente esta figura: 

“SECCION II Impuestos Artículo 169.- Las concesiones de aprovechamientos de agua pagarán al Ministerio del Ambiente y Energía los siguientes derechos: I.- Una cuota fija, por una sola vez, de un colón por cada diez litros o fracción de agua por segundo concedida; II.- Igual suma se cobrará al conceder una ampliación o al aprobar un traspaso de las concesiones otorgadas; y III.- Una cuota semestral de un colón por cada diez litros o fracción de agua o por segundo concedida, si se tratare de aguas para riegos. Si fuere para otros usos, la cuota se elevará al doble. Si no fuere pagado el canon indicado durante un semestre podrá serlo durante el siguiente con el veinticinco por ciento de recargo o durante el tercero con el cincuenta por ciento. Si transcurrieren tres semestres sin que se hubieran hecho los pagos totales con las multas respectivas, caducará la concesión. Al pago de los impuestos indicados, quedan afectadas las fincas beneficiadas con la concesión, con carácter de hipoteca legal. ( Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)  (Ley de Aguas, Ley N° 276 de 27 de agosto de 1942

“Artículo 12.- La deuda proveniente del servicio de cañerías impone hipoteca legal sobre el bien o bienes en que recae la obligación de pagarlo.”  (Ley General de Agua Potable, Ley N° 1634 de 18 de agosto de 1953)

“ARTICULO 106.- Incumplimiento del arrendador.

Si el arrendador no cumple con la obligación de ocupar la vivienda él mismo o la persona para quien la solicitó o si no inicia la nueva construcción, en ambos casos, durante los tres meses siguientes al desalojo, el arrendatario tendrá derecho a ser restablecido en el arrendamiento de la vivienda, por un nuevo período de tres años.

La acción de restablecimiento del arrendatario se promoverá en proceso incidental dentro del mismo juicio de desahucio, o en proceso sumario si el desalojamiento se ha producido con motivo de la prevención.

Además, el arrendatario deberá ser indemnizado por el arrendador, por un monto igual a la renta de un año de la vivienda desocupada, junto con los gastos de traslado y los demás daños y perjuicios que haya lugar. El arrendatario tiene derecho a esta indemnización aunque no vuelva a ocupar la vivienda.

Cuando, por cualquier razón, de hecho o de derecho, tanto del arrendador como de un tercero, el restablecimiento en el derecho del arrendatario para volver a ocupar la vivienda no pueda ejecutarse, el arrendador debe indemnizar al arrendatario en una suma igual a la renta de tres años de la vivienda desocupada, junto con los gastos de traslado y los demás daños y perjuicios que haya lugar.

Sobre el inmueble desocupado pesará hipoteca legal preferente a cualquier otro acreedor personal, anterior o posterior al desalojamiento, aunque el bien se haya traspasado a un tercero, para el pago de las indemnizaciones que establece este artículo.” (Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, Ley N° 7527 del 10 de julio de 1995)

Obsérvese, de paso, que el adjetivo “preferente” de la frase que es objeto de nuestro estudio bien puede ser entendida en la forma en que lo realiza la última disposición legal citada, esto es, que en presencia de otras hipotecas que afecten al bien inmueble, la que haya sido dispuesta por el legislador se ubicará en un grado superior, de privilegio para lograr la recuperación de lo adeudado.

Llegados a este punto, podemos enfrentar la labor interpretativa que nos solicita el Alcalde de la Municipalidad de Cañas.  Atendiendo a lo que prescriben los artículos 70 del Código Municipal y 28 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el gravamen real que pesa sobre los inmuebles dentro de un determinado cantón del país supone el privilegio para que el ente municipal pueda satisfacer las deudas en que, por falta de pago de impuestos municipales, haya incurrido el titular de dicho bien.  Si ahora nos abocamos al análisis del artículo 42, podemos escindir su mandato en dos temas claramente diferenciables.  Por un lado, el párrafo primero prescribe un impedimento de disposición que afecta a los titulares del bien que soporta el destino de habitación familiar: 

“El inmueble destinado a habitación familiar, cuando así conste en el Registro Público, no podrá ser enajenado ni gravado sino con el consentimiento de ambos cónyuges, si el propietario estuviere ligado en matrimonio; o por disposición judicial, a solicitud del propietario, previa demostración, en este último caso, de la utilidad y la necesidad del acto.”

El segundo párrafo tiende a señalar la consecuencia que, para efectos de acreedores del titular, tiene la afectación del bien: la imposibilidad de que se considere garantía de sus obligaciones, salvo las excepciones que la propia norma contempla:

“Tampoco podrá ser perseguido por acreedores personales del propietario, salvo en caso de cobro de deudas contraídas por ambos cónyuges, o por el propietario con anterioridad a la inscripción a que se refiere el artículo siguiente.”  (Así reformado por el artículo 28 de la ley Nº 7142 de 8 de marzo de 1990).

Si los bienes inmuebles no son los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias (municipales en este caso), es necesario concluir que el obligado al pago de los impuestos locales lo son los titulares del bien.   Así, la acción de cobro, ante un incumplimiento de pago, la dirigirá el ente municipal contra el sujeto, teniendo la posibilidad de ejercitar la acción derivada de la hipoteca que se establece, por ley, sobre el inmueble que es garantía de ese crédito.  En tal sentido, la Municipalidad es un acreedor del sujeto obligado.

Entonces, si el párrafo segundo del artículo 42 del Código de Familia prescribe que el bien destinado a habitación familiar no puede ser perseguido por acreedores personales del propietario, lógico es concluir que por vía de ley se ha dispuesto una excepción a la hipoteca legal que prescriben los artículos 70 del Código Municipal, en relación con el 28 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

En confirmación de esta interpretación, nos permitimos transcribir un criterio del Tribunal Primero Civil acerca de las consecuencias de la afectación a habitación familiar, en lo que atañe a la situación de otras deudas:

“II.- El Juzgado considera que el fundo es perseguible por cuanto la afectación a patrimonio familiar es posterior a la emisión de las facturas al cobro, todo de conformidad con el artículo 42 del Código de Familia. Discrepa el Tribunal con esa interpretación literal y exegética de la norma. El tema se ha abordado en reiteradas oportunidades: “La resolución recurrida se conoce en lo apelado, concretamente en cuanto el Juzgado a-quo levanta el embargo sobre el inmueble del demandado por estar afectado a patrimonio familiar. Lo resuelto en ese sentido debe mantenerse, sin que los agravios de la parte apelante sean de recibo. Como bien lo dice el juez de primera instancia, según la certificación de folio 16, la propiedad del accionado soporta ese gravamen inscrito desde el 5 de diciembre de 1997, el cual es anterior incluso a la presentación de la demanda cobratoria. Al apelar el recurrente afirma que el pagaré al cobro se firmó antes de afectar el inmueble a patrimonio familiar, lo que se hizo en 1996. Si bien esa circunstancia es correcta, no es suficiente para revocar el auto apelado, ello por cuanto, como se ha reiterado, lo que interesa para estos efectos no es la fecha de suscripción del documento quirografario, sino la fecha del embargo. De manera que, por tratarse de un crédito sin garantía real, carece de importancia los bienes que tuviere el deudor al momento de suscribir la obligación, pues lo que interesa sin aquellos legalmente embargables al momento de decretar la medida de aseguramiento. Bajo esa tesis y de conformidad con el artículo 42 del Código de Familia, el levantamiento del embargo se ajusta a esa norma porque afectación a patrimonio familiar se encuentra inscrito con anterioridad al secuestro ordenado en autos. Al respecto ha resuelto este Tribunal: “La resolución recurrida se conoce en lo apelado, concretamente en cuanto el Juzgado a-quo rechaza decretar embargo en la finca número 294664. La competencia funcional del Tribunal, conforme al artículo 565 del Código Procesal Civil, se reduce a ese extremo. A folio 264 se inicia certificación donde consta que el citado inmueble, además de la existencia de varias hipotecas, se encuentra sujeto a patrimonio familiar desde del 9 de junio de 1996. Desde vieja fecha se ha reiterado que la afectación a patrimonio familiar, debidamente inscrito, prevalece sobre cualquier embargo posterior. En ese sentido, no resulta de recibo el agravio de la recurrente y que se sustenta en una interpretación literal del artículo 42 del Código de Familia. De acuerdo con la naturaleza del patrimonio familiar, lo que determina la aplicación de esa norma no es la fecha de la obligación, sino la fecha de ingreso en el Registro; esto es, sí la anotación del embargo es anterior a la inscripción del patrimonio familiar (no basta con la anotación) prevalece el embargo, pero de inscribirse primero el patrimonio el embargo no puede surtir los efectos de una desafectación. En el caso que nos ocupa, independientemente del error que se alega en la medida de aseguramiento, lo que interesa es la publicidad registral del inmueble y según lo certificado la propiedad esta sujeta a patrimonio familiar sin que se haya anotado embargo anterior para responder a éste asunto. Por lo expuesto, lo resuelto por el a-quo se ajusta a derecho y al mérito del proceso, sin que los agravios sean de recibo. Al respecto, entre otros antecedentes, se puede consultar el voto número 189-L de las 8:50 horas del 10 de febrero de 1999.” Voto número 1096-R de las 8:55 horas del 11 de agosto de 1999. Por todo lo expuesto, sin que sean necesario mayores consideraciones, en lo que es motivo de inconformidad se confirma la resolución apelada.” Voto número 1370-M    8:30 horas de   6 de octubre de 1999. En el caso de autos, sin importar la fecha de las facturas, la inembargabilidad es procedente porque la inscripción a patrimonio familiar es anterior al embargo. El inmueble tiene inscrita hipoteca de primer grado el 28 de julio de 1995 (folio 144), luego la afectación el 5 de octubre de 1998 (folio 135) y por último el embargo a favor de la actora el 23 de julio de 1999 (folio 146). En esas condiciones, prevalece el patrimonio familiar sobre la medida de aseguramiento, lo que implica que el bien no puede ser perseguido y menos aún rematarse. Sin más consideraciones por innecesario, se revoca el auto recurrido para en su lugar levantar el embargo que interesa, con la advertencia que es improcedente señalar nueva hora y fecha para subasta.”  (Tribunal Primero Civil, Resolución N° 322 de las siete horas treinta y cinco minutos del tres de mayo del dos mil dos)

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Varias consideraciones adicionales nos permiten sustentar la conclusión a que se arriba en el presente estudio.

En primer término, no podría argumentarse que la disposición que se comenta podría significar un mecanismo para que los titulares evadan sus responsabilidades frente a la municipalidad.   Esta afirmación se hace descansar en el hecho de que no todos los bienes que pertenezcan al titular pueden afectarse a habitación familiar, sino sólo aquel que cumpla la función de habitación (mismo artículo 42), que los efectos se despliegan luego de la inscripción y no incide sobre deudas anteriores (artículos 42 y 43 del Código de Familia) disponiéndose también las cabidas máximas que se admiten para definir esa condición de habitación (artículo 46 ibid), y con causales expresas para la desafectación en caso de que el inmueble deje de cumplir el fin tutelar del gravamen (artículo 47 ibid).   De lo que deriva esta Procuraduría General que no deviene en manifiestamente irrazonable o desproporcionado el que las municipalidades no tengan el privilegio de cobro en el caso que nos ocupa, dado que el propio Ordenamiento Jurídico enerva la posibilidad de utilizar la figura de la habitación familiar en forma que se afecte, en manera desmedida, los intereses municipales.

En segundo lugar, que el bien jurídico tutelado por la afectación que aquí nos ocupa no es otro que la familia, base del sistema social de nuestro país, tal y como expresamente se reconoce en el artículo 51 de la Constitución Política, y se retoma en el numeral 1° del Código de Familia.  Asimismo,  el artículo 31 del Código de la Niñez y la Adolescencia y el Preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño al enunciar que: “…la familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad”. La Sala Constitucional, intérprete supremo de la Constitución Política en nuestro país, ha desarrollado en su jurisprudencia el tema relativo a la obligación del Estado Costarricense de proteger a la familia, indicando en lo conducente:

 “III.- Carácter programático de los artículos 50 y 51 de la Constitución Política.

Los accionantes refieren que la norma cuestionado vulnera los artículos 50 y 51 de la Carta Fundamental. El artículo 50 párrafo primero de la Constitución Política refiere que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Se trata de una norma de orden programático, de realización progresiva de metas que se le fijan al Estado para que éste las cumpla, según las necesidades y recursos con que cuente. Pretende orientar la política social y económica del país, propia de un Estado Social de Derecho. Al respecto, ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal:

"…lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la Constitución Política conforma lo que la vieja doctrina constitucional llama normas programáticas, cuyo contenido impone al Estado de la obligación de procurar la mejor repartición de la riqueza, velar por la protección de la familia y procurar medios lícitos de subsistencia, entre otros aspectos…" (1997-02123 de las diecisiete horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de abril de mil novecientos noventa y siete)

El artículo 51 de la Constitución Política conceptúa a la familia como el elemento natural y fundamento de la sociedad, la cual, tiene derecho a la protección especial del Estado. Refiriéndose a esa norma constitucional, este Tribunal ha establecido que:

"Lo que sí contiene la norma es una declaración de principios, que obligan al Estado a proteger a la familia como institución básica de la sociedad, mediante el fortalecimiento del núcleo familiar, en aquellos casos en que sea material y jurídicamente posible." (1990-01282 de las quince horas del dieciséis de octubre de mil novecientos noventa)”. (Resolución 2002-09084, de las quince horas con seis minutos del dieciocho de setiembre del dos mil dos)”

 

 

            De conformidad con lo dispuesto por este órgano asesor en el dictamen supra citado, debemos indicar que el artículo 42 del Código de Familia establece una protección especial a favor del bien inmueble destinado a la habitación familiar, a fin de asegurar la vivienda familiar en caso de que se dé alguna circunstancia financiera negativa dentro del seno familiar, como por ejemplo la falta de pago de tributos municipales. En ese sentido, la familia goza de una protección especial tanto a nivel constitucional como legal, por lo que los eventuales adeudos tributarios municipales debe sucumbir ante un interés mayor como es la protección al elemento natural y fundamento de la sociedad –la familia-, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución Política.

 

En razón de  ello, no queda la menor duda de que la hipoteca legal preferente a favor de las entidades municipales es inaplicable respeto a los bines inmuebles que se encuentran sometidos al régimen de patrimonio familiar, de suerte tal que no existe un procedimiento legal que le permita a la entidad municipal, ejecutar estos bienes inmuebles, en ocasión a la falta de pago de los tributos municipales.   

 

 

II.      CONCLUSIONES.

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.- La hipoteca lega preferente a favor de la Municipalidad de Siquirres, no se puede aplicar en aquellos inmuebles sometidos al régimen de patrimonio familiar contenido en el artículo 42 del Código de Familia.

2.- No existe procedimiento legal que permita ejecutar por falta de pago de tributos municipales, un bien inmueble sometido al régimen de patrimonio familiar.

 

 

 

Atentamente,

 

 

 

                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.      

                                                                       Procurador

 

 

 

 

 

 

 

EAQ/ybm