18 de abril de 2016

C-077-2016

 

Señor

Enoc Rugama Morales

Presidente Concejo Municipal de Osa

Municipalidad de Osa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio  del 6 de noviembre de 2013, mediante el cual se consulta sobre la aplicación de la “Ley para la Regularización y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico”, Ley N^o 9047, en relación con el voto de la Sala Constitucional No. 2013-11499. Específicamente se consulta:

 

1.                 ¿Es permitido devolver a los contribuyentes las diferencias resultantes de los pagos efectuados antes de la aplicación de los nuevos parámetros establecidos en el voto N⁰ 11499-2013 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013 de la Sala Constitucional?

2.                 ¿Se puede aplicar como pagos futuros sobre el concepto de Patente de Licores, las diferencias resultantes de los pagos efectuados antes de la aplicación de los nuevos parámetros establecidos en el voto N⁰ 11499-2013 de la Sala Constitucional?

3.                 ¿Es permitido utilizar el parámetro establecido en el voto N⁰ 11499-2013 de la Sala Constitucional, en relación al ordinal número 10, en el sentido de cobrar una cuarta parte del salario base en las cabeceras de Cantón?, lo anterior por cuanto la crisis económica se encuentra afectando gravemente el desarrollo económico del Cantón de Osa y según los últimos estándares publicados de pobreza, este cantón es uno de los más pobres del país.

 

Se adjunta el criterio legal MUNOSA-PSJ-46-13 del 5 de noviembre del 2013, suscrito por el Licenciado Henry Alfonso Mora Valerio, encargado del departamento de servicios jurídicos de la Municipalidad de Osa, mediante el cual arriba a las siguientes conclusiones:

 

“1. Que el voto N⁰ 11499-2013 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013 de la Sala Constitucional, no se ordena al Municipio devolver las diferencias resultantes de los nuevos valores establecidos, por lo cual dicha situación provoca que la administración no se encuentre en la obligación legal de hacerlo, pues se debe entender que los pagos efectuados previos al voto N⁰ 11499-2013 son pagos legales y que el mismo correspondió a la voluntad del contribuyente, pues al no objetar el monto establecido se entiende que está de acuerdo con el mismo, por lo anterior, no se debe proceder a la devolución de dineros y tampoco aplicarlos como pagos futuros sobre dicho concepto.

2. Que no es factible que la municipalidad varié los rangos establecidos para cada caso específico, siendo ilegal modificar o alterar lo resuelto por la Sala Constitucional, ya que estaríamos ejecutando actos fuera del ordenamiento jurídico.”

 

 

I.                   ANTECEDENTES

 

De previo a dar respuesta a las interrogantes planteadas, es menester mencionar aquellos antecedentes que dieron origen a la consulta. Para lo cual es preciso hacer referencia a la Ley N^o 9047 del 25 de junio de 2012, que establece un impuesto a la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico. El artículo 10 de este cuerpo normativo, regula las tarifas que se deben cancelar por el derecho de poseer la licencia para el expedido de bebidas con contenido alcohólico, las cuales se cancelan en forma trimestral de conformidad con el tipo de licencia que fue otorgado a cada establecimiento comercial. Con anterioridad a la sentencia de la Sala Constitucional No. 2013-11499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, las tarifas para este tributo eran las siguientes:  

 

1.         Licencia clase A: de un salario base y hasta dos salarios base.

2.         Licencia clase B: de medio salario base y hasta un salario base.

3.         Licencia clase C: un salario base.

-Licencia clase C1: medio salario base.

-Licencia clase C2: un salario base.

4.         Licencia clase D:

-Licencia clase D1: de un salario base y hasta dos salarios base.

-Licencia clase D2: de dos salarios base y hasta tres salarios base.

5.         Licencia clase E:

-Licencia clase E1a: un salario base.

-Licencia clase E1b: dos salarios base.

-Licencia clase E2: tres salarios base.

-Licencia clase E3: dos salarios base.

-Licencia clase E4: tres salarios base.

-Licencia clase E5: un salario base.

 

      Sin embargo contra la Ley N^o 9047, se interpuso una acción de inconstitucionalidad, y la Sala Constitucional mediante resolución No. 2013-11499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013 declara parcialmente con lugar la acción. En relación con el artículo 10, el cual interesa para la presente consulta, la Sala indicó: 

 

“Se declara parcialmente con lugar la acción en los siguientes términos: (…) Vulnera el principio de seguridad jurídica que el legislador ordinario haya establecido en el inciso 3) del artículo 10 de la Ley N° 9047 una subclasificación de las licencias Clase C, cuando en el artículo 4 de ese mismo cuerpo normativo (donde se definen cada una de las clases de licencia) esta no fue contemplada. Por consiguiente, se anulan por inconstitucionales las siguientes frases de ese inciso: “Licencia clase C1: medio salario base.” y “Licencia clase C2: un salario base.”, de modo que solo queda vigente el enunciado que indica: “3.- Licencia clase C: un salario base.”, todo ello sujeto a lo que se expone en el siguiente punto. C) Se interpreta conforme al Derecho a la Constitución que los montos únicos por concepto de pago de derechos trimestrales establecidos en los incisos 3) y 5) del artículo 10 de la Ley Nº 9047 para las Licencias Clase C, E1a, E1b, E2, E3, E4 y E5, significan el límite máximo por aplicar, lo que implica que cada municipio puede fijar provisionalmente un límite mínimo de acuerdo con el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos, todo ello hasta tanto el legislador no regule al respecto. D) A pesar de que sea constitucional el establecimiento de un límite máximo para la fijación del monto por pago de derechos trimestrales en el supra citado artículo 10, deviene inconstitucional que en todas las clases de licencia contempladas en esa norma (incluso las que tienen un mínimo y un máximo como rango), no esté regulado que la graduación del mencionado monto se debe aplicar conforme al potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos. Tal determinación corresponde al legislador ordinario; no obstante, a efectos de evitar el surgimiento de un vacío legal que cause graves dislocaciones a la seguridad, la justicia o la paz sociales, la Sala toma como referencia el criterio anterior del legislador incorporado en el artículo 12 de la Ley N° 10 (Ley sobre venta de licores) únicamente en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el monto del cobro de patentes, y, por ende, establece como medida excepcional y transitoria que hasta tanto el legislador ordinario no disponga otra cosa, los rangos estatuidos en el mencionado ordinal 10 únicamente serán aplicables a los negocios localizados en las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad en el caso de las cabeceras de cantón y en una cuarta parte cuando se trata de las demás poblaciones. Lo anterior no obsta que, en el futuro, el legislador se base en otro tipo de parámetros objetivos que reflejen con más precisión el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia (…). (Resaltado no es original).

 

      Como corolario, la Sala Constitucional, exhortando al principio de igualdad, y considerando los principios del Derecho Tributario, estableció una diferenciación en el pago de las licencias según la ubicación geográfica del local comercial, para diversificar el tratamiento tributario que se da a los diferentes contribuyentes. Bajo estas premisas la Sala declara inconstitucional que todas las clases de licencias contempladas en la norma no estén reguladas de manera gradual de conformidad con el potencial de explotación de cada negocio, y toma la medida excepcional y transitoria que se indica en la cita.

 

 

II.                Sobre las pagos realizados de conformidad con las tarifas del artículo 10 de la Ley 2013-11499

 

Consulta la Municipalidad de Osa, sobre la pertinencia de devolver a los contribuyentes las diferencias resultantes de los pagos efectuados con anterioridad al voto No. 2013-11499 de la Sala Constitucional. Para una mejor compresión del tema es preciso remitirnos a la aplicación temporal de la Ley Tributaria, para determinar si el pago realizado por los patentados fue un pago debido, o si por el contrario nos encontramos frente a un pago indebido, a fin de determinar la procedencia de la devolución de lo pagado.

 

En primer término es preciso aclarar el concepto de “vigencia temporal de una norma”; sobre el tema la doctrina ha señalado:

“Las leyes, entendidas como normas jurídicas que regulan relaciones de la vida humana y social, tienen una vigencia temporal; es decir, un tiempo a partir del cual se aplican y un tiempo en el cual expiran o dejan de aplicarse. Asimismo, y principalmente, las leyes tienen una temporalidad o vigencia en el tiempo que determina a cuáles hechos de la vida real han de aplicarse, en cuanto éstos puedan ser y lo son en realidad simultáneos, anteriores o posteriores a la fecha elegida por el legislador como vigencia de la norma.” (GARCÍA BELSUNCE (Horacio). Retroactividad de las leyes tributarias Casos inconstitucionales, en Garantías Constitucionales, Depalma, Buenos Aires, 1984, p. 149). 

 

De esta manera las normas tributarias tienen una vigencia temporal, la cual se enmarca desde el momento a partir del cual se aplica y hasta el momento en que se deroga. El momento en que empieza a regir la norma tributaria en nuestro ordenamiento jurídico está contemplado en el  artículo 9 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al indicar que “Las leyes tributarias rigen desde la fecha que en ellas se indique; si no la establecen, se deben aplicar diez días después de su publicación en el Diario Oficial (…)”. La Ley N^o 9047 entra a regir a partir de su publicación, la cual se realizó el 08 de agosto de 2012, y las tarifas estipuladas por el artículo 10 se mantienen vigentes hasta el 28 de agosto de 2013, momento en el cual la Sala Constitucional emite la resolución No. 2013-11499 que anula las tarifas y establece otras en forma transitoria.

 

En este punto es preciso indicar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma, produce la pérdida de vigencia de la misma, así lo ha indicado la doctrina al establecer que:

 

“La declaración de inconstitucionalidad produce en tales sistemas institucionales la derogación de la ley o de las normas de la ley consideradas en pugna con la Constitución, que son eliminadas del otorgamiento jurídico, de tal forma que podemos afirmar que otra forma de pérdida de  vigencia de una norma, es mediante la declaratoria de nulidad que realice los tribunales competentes, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad, según el ordenamiento jurídico de cada  Estado”. (Jesús A. Sol Gil. VIGENCIA DE LAS LEYES TRIBUTARIAS

 http://www.tribunaltributario.gob.pa/publicaciones/5-vigencia-de-las-leyes-tributarias-jesus-sol-gil/file p. 389).

 

De conformidad con lo expuesto,  las tarifas que establecía la Ley N^o 9047, con anterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad estuvieron vigentes durante el plazo que la Ley también lo estuvo. De esta manera, un pago realizado al aparo de la ley vigente, es decir de la Ley N^o 9047, es un pago debido y como tal, no procede repetir lo pagado (Ver artículo 803 del Código Civil, a contrario sensu). En otras palabras, los patentados que cancelaron la licencia de los tres primeros trimestres del año 2013, momento en el cual la Sala Constitucional no había anulado la norma, realizaron un buen pago o pago debido. De esta forma,  no es posible aplicar como pagos futuros sobre el concepto de Patente de Licores, las diferencias resultantes de pagos efectuados por los patentados, antes del voto N⁰ 11499-2013 de las Sala Constitucional.

 

 

III.             Sobre las tarifas aplicables a las licencia para el expendio de bebidas con contenido alcohólico

 

En consideración a la pregunta sobre la pertinencia de utilizar los parámetros establecidos en el voto N⁰ 11499-2013 de las Sala Constitucional, en relación con la tarifa de una cuarta parte del salario base en las cabeceras de cantón, tomando en consideración la crisis económica en la que está inmerso el Cantón de Osa, es dable señalar, que si bien es cierto este Cantón se encuentra dentro de los cantones con menor índice de desarrollo social (así lo demuestra el “Índice de Desarrollo Social 2013” realizado por Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en el cual el  Cantón de Osa se encuentra en la posición 69 de los 81 cantones del país), también es cierto que las resoluciones de la Sala Constitucional son aplicables erga omnes, con excepción de la misma Sala, así lo indica la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley 7135 del 11 de octubre de 1989, en su artículo 13.

 

 

De esta manera las tarifas establecidas en la resolución N⁰ 11499-2013 de la Sala Constitucional,  deben ser aplicadas por todas las municipalidades del país, tomando en consideración que la Sala no estableció ninguna excepción a las mismas, por lo cual la Municipalidad de Osa, debe apegarse a las disposiciones de la sentencia y utilizar las tarifas que la Sala dispuso.           Cabe advertir que estas tarifas instauradas por la Sala Constitucional, son una medida transitoria, que permite llenar el vació legal que dejaba la inconstitucionalidad parcial del artículo 10 de la Ley N^o 9047, por lo que posteriormente corresponderá la Asamblea Legislativa, establecer las nuevas tarifas, que tomen en cuenta las desigualdades entre los diferentes negocios.

 

IV.             Conclusiones:

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  Los patentados que cancelaron la licencia de los tres primeros trimestres del año 2013, hicieron un pago debido de conformidad con la Ley N^o 9047, la cual se encontraba vigente, por lo que no procede repetir lo pagado y aplicar como pagos futuros las diferencias resultantes de los pagos efectuados antes de la aplicación de los nuevos parámetros establecidos en el voto N⁰ 11499-2013 de la Sala Constitucional.

 

2.                  La Municipalidad de Osa, debe apegarse a los parámetros establecidos en el voto N⁰ 11499-2013 de la Sala Constitucional, en relación con las tarifas del impuesto, por lo que no procede cobrar una cuarta parte del salario base en las cabeceras de Cantón.

 

Atentamente,

 

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

 

 

 

Código: 23235-2013

JLMS/drl