C-074-2016

13 de abril de 2016

 

 

 

Señor

Mario Rivera Lizano

Presidente Junta Directiva

Patronato Nacional de Rehabilitación

 

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. JD-033-16 de 17 de febrero del presente año, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, sobre los siguientes aspectos:

 

“1. ¿Cuál es el alcance del PANARE para desarrollar las disposiciones contenidas y considerar la naturaleza jurídica del artículo 26 de la Convención sobe Derechos de Personas con Discapacidad, en lo que respecta a habilitación y rehabilitación?

 

2. ¿Debe responder el PANARE a las Políticas Nacionales sobre Discapacidad? o bien a las Políticas Nacionales de Salud? Toda vez que la evolución del paradigma contenido en la Convención sobre Derechos de Personas con Discapacidad, establece ente otras cosas, que las personas con discapacidad no pueden ser vistas como pacientes.

 

3.¿Cuál es el alcance y las competencias de los miembros de junta directiva de una institución pública descentralizada?”.

 

En el oficio indicado se hace un planteamiento sobre la posible actuación del Patronato en orden a la inclusión social de las personas con discapacidad, de manera de cumplir con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Es de advertir, sin embargo, que la solicitud de consulta no tiene un criterio legal sobre los temas objeto de consulta. Circunstancia que en el presente caso no determina la inadmisibilidad de la consulta, ya que –según consulta telefónica realizada-dicho organismo carece de asesoría jurídica permanente.

 

 

1-. COMPETENCIA DE PANARE EN MATERIA DE REHABILITACION

            Se consulta cuál es el “alcance” de PANARE para desarrollar lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad en lo que respecta a habilitación y rehabilitación.

 

            Entiende la Procuraduría que la consulta se formula dentro del interés del Patronato de transformarse en un organismo dedicado a ejecutar programas de habilitación y rehabilitación integral de toda persona discapacitada.

 

En efecto, el consultante considera que la función desarrollada durante cinco décadas da una base para la transformación institucional, con el fin de atender la habilitación y rehabilitación con un nuevo enfoque y cumplir las obligaciones derivadas de la Convención sobre las Personas con Discapacidad. Se propone aprovechar todo el bagaje para transformar a PANARE en una institución ejecutora de programas de habilitación y rehabilitación integral de personas discapacitadas. Para lo cual requiere recursos financieros y mantener una estrecha coordinación operativa con diversos entes y órganos públicos. Coordinación para atender transversalmente desde la entidad ejecutora las necesidades de las personas con discapacidad, como la rehabilitación en salud, educación, empleo y servicios sociales. Con un cambio institucional, PANARE afirma que llenaría una profunda necesidad en materia de rehabilitación y habilitación integral para las personas con discapacidad; el país cumpliría con las obligaciones derivadas de la Convención, ya que en su criterio cuenta con experiencia en la rehabilitación física y con instalaciones y equipo técnico para brindar el servicio a la población meta definida. Agrega que la otra área de cobertura para el PANARE es convertirse en un centro de referencia y de promoción práctica y operativa de la rehabilitación basada en la comunidad. El PANARE transformado asumiría el liderazgo en la promoción práctica y coordinación con entidades públicas y la sociedad civil, que estarían involucradas en la estrategia de inclusión social y promoción de los derechos de las personas con discapacidad. La inclusión de otra área de cobertura en el funcionamiento del PANARE transformado permitiría una práctica de la rehabilitación basada en la comunidad; una estrategia que permitiría el impulso de procesos integrales de rehabilitación en zonas rurales y remotas, donde se dificulta el acceso a los servicios de rehabilitación integral. La incorporación de la rehabilitación basada en la comunidad haría que el PANARE trabaje en coordinación con las comunidades interesadas y las organizaciones de personas con discapacidad y con organismos regionales e internacionales, que abriría nuevas perspectivas para el desarrollo de la habilitación y rehabilitación.

 

            Como se deriva del texto de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Ley N. 8661 de 19 de agosto de 2008, su objeto es promover, proteger y asegurar el goce pleno de la igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por parte de toda persona con discapacidad, promoviendo el respeto de su dignidad inherente.  Lo anterior con independencia de la naturaleza de las deficiencias que motivan la discapacidad: físicas, mentales, intelectuales o sensoriales. Lo importante es reconocer su derecho a la participación plena y efectiva en la sociedad y en igualdad de condiciones con las demás personas. Es la concepción de la persona discapacitada como titular de derechos que pueden y deben ser ejercitados en sociedad. Ejercicio y autonomía que pueden requerir la habilitación y/o rehabilitación. Dispone el numeral 26:

“Artículo 26

Habilitación y rehabilitación

1.       Los Estados Partes adoptarán medidas efectivas y pertinentes, incluso mediante el apoyo de personas que se hallen en las mismas circunstancias, para que las personas con discapacidad puedan lograr y mantener la máxima independencia, capacidad física, mental, social y vocacional, y la inclusión y participación plena en todos los aspectos de la vida. A tal fin, los Estados Partes organizarán, intensificarán y ampliarán servicios y programas generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los ámbitos de la salud, el empleo, la educación y los servicios sociales, de forma que esos servicios y programas:

a)  Comiencen en la etapa más temprana posible y se basen en una evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la persona;

b)  Apoyen la participación e inclusión en la comunidad y en todos los aspectos de la sociedad, sean voluntarios y estén a disposición de las personas con discapacidad lo más cerca posible de su propia comunidad, incluso en las zonas rurales.

2.       Los Estados Partes promoverán el desarrollo de formación inicial y continua para los profesionales y el personal que trabajen en los servicios de habilitación y rehabilitación.

3.       Los Estados Partes promoverán la disponibilidad, el conocimiento y el uso de tecnologías de apoyo y dispositivos destinados a las personas con discapacidad, a efectos de habilitación y rehabilitación”.

Obligación del Estado de adoptar medidas que aseguren que las personas con discapacidad puedan mantener la máxima independencia, capacidad física, mental, social o vocacional y así participar plenamente en todos los aspectos de la vida. Para lo cual el Estado debe organizar y mantener programas y servicios generales de habilitación y rehabilitación. Programas que deben partir de una evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la persona y propiciar la participación e inclusión en la comunidad y en la sociedad de las personas con discapacidad.

         La Convención impone a los Estados el establecimiento de programas pero es cada Estado el que determina qué medios utiliza para concretizar los objetivos convencionales y, por ende, lograr la participación e integración de las personas discapacitadas en la sociedad. Sí se especifica que parte del accionar del Estado debe encaminarse a la promoción de la salud, el empleo, la educación y los servicios sociales en favor de esa población. Corresponderá al Estado, entonces, definir no solo el contenido de los programas, los organismos competentes, así como las regulaciones a los cuales debe sujetarse para cumplir la obligación de integración social de esa población y de su habilitación y rehabilitación. Se destaca por la Convención que la atención de la discapacidad debe formar parte de las estrategias de desarrollo sostenible de cada Estado.

 

            La discapacidad debe ser vista no como un problema médico, sino como un concepto lábil que puede evolucionar dependiendo de la interacción entre personas discapacitadas y el entorno en que se desenvuelven, particularmente debe considerarse si ese entorno tiende a evitar la participación plena y efectiva de esas personas en igualdad de condiciones con las demás dentro de la sociedad. Por consiguiente, tanto desde el punto de vista de los derechos de las personas discapacitadas como de los obstáculos que enfrentan en su desenvolvimiento. Ante ese reconocimiento, cabe plantearse cuál es el papel de PANARE.

El Patronato Nacional de Rehabilitación fue creado por la Ley 3695 de 22 de junio de 1966, como un organismo de servicio público, al que la Ley le encarga administrar el Hogar de Rehabilitación, Santa Ana”. El texto de la Ley lo crea, así, para un fin concreto y un ámbito de acción especializado. Esto es, administrar el Hogar de Rehabilitación de Santa Ana, un Hogar para una población específica, cual es la constituida por los niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades que produzcan secuelas similares a esa enfermedad. Preceptúa el artículo 1 de la Ley:

“Artículo 1º.- Créase el Patronato Nacional de Rehabilitación como organismo de servicio público con personalidad jurídica, el cual tendrá a su cargo la administración del "Hogar de Rehabilitación, Santa Ana", para los niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades que produzcan secuelas similares. Estará bajo la fiscalización técnica y económica de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salubridad Pública”.

            Dada la función definida por el legislador, cabría considerar que el Patronato debe realizar todas las acciones de habilitación y rehabilitación que sean necesarias para lograr la integración de esa población y su derecho al pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. En esa medida, el accionar del Patronato, aunque limitado por la población a que se dirige, se ajusta a lo dispuesto en la Convención y concretamente, a su numeral 26.

 

            El interés del Patronato es ampliar la población a que se refiere la Ley, de manera que pueda participar, ejecutando, en programas para la habilitación y rehabilitación de otros sectores de la población discapacitada. Ampliación que ha sucedido en la práctica, según indica. Así, el Patronato habría rebasado la coyuntura que originó su nacimiento a la vida jurídica, para abarcar la rehabilitación física y la salud de otras personas de distintas edades y con distintas deficiencias físicas y sensoriales. Proceso que le habría generado experiencia en la atención integral de ese problema.

 

            Cabe señalar que esa experiencia ha estado en la base de diversos proyectos de ley. Así, en el proyecto de Ley denominado “Reforma Integral de la Ley N° 3695, Creación del Patronato Nacional de Rehabilitación”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.658, se señala que el Patronato Nacional de Rehabilitación ha brindado servicios de rehabilitación a personas con discapacidad de diferentes edades, que se encuentran en una fase de transición posterior a ser dados de alta de un centro hospitalario, de forma tal que se ha convertido en una institución de atención sobre las diferentes necesidades de la población con discapacidad. Sobre esa base pretendía el proyecto crear un “Centro Nacional de Rehabilitación Integral para la Inclusión Social de las Personas con Discapacidad” (CENARIDIS), organismo de servicio público con personalidad jurídica instrumental, bajo rectoría y fiscalización del Ministerio de Salud y que prestaría servicios de habilitación y rehabilitación con carácter integral para lograr la inclusión social de la población. Proyecto que fue objeto de la Opinión Jurídica N. OJ-030-2013 de 26 de junio del 2013.

 

            Entendemos que es ese mismo objetivo: prestar servicios especializados en rehabilitación integral, que permita un funcionamiento independiente, el desarrollo educativo, la orientación para la reinserción productiva y laboral de las personas discapacitadas, lo que mueve la consulta. Un objetivo que ciertamente, se enmarca dentro de lo dispuesto por el artículo 26 de la Convención sobre Derechos de Personas con Discapacidad.

 

Empero, no puede dejar de observarse que el PANARE es un organismo público y que la Ley lo crea para un fin determinado. Ciertamente, el empleo del término “u otras enfermedades que produzcan secuelas similares” le faculta para atender otras discapacidades (parálisis, atrofia muscular, afectación del sistema nervioso central) que requieran una rehabilitación integral y no solo los problemas causados por la poliomielitis. No obstante, la ley refiere a niños, lo que nos indica que no se dirige a toda la población. Por otra parte, no puede desconocerse que dicha Ley es escueta en sus regulaciones y, por ende, en relación con el marco jurídico bajo el cual podría realizar esos programas de rehabilitación integral.

 

            En ese sentido, en tanto se trata de un ente público, corresponde al legislador valorar si la Ley debe ser reformada y completada con las regulaciones necesarias para que pueda ampliar su esfera de acción y asumir plenamente las labores que menciona. Debe tomarse en cuenta, además, que la Ley de Creación del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, N. 9303 de 26 de mayo de 2015, dispone en relación con las funciones y obligaciones derivadas de la Convención y su Protocolo, de forma que le corresponde al Consejo actuar como órgano coordinador de su aplicación (artículo 3, inciso o). Obligación que debe considerar al formular la política nacional de discapacidad.

 

 

B-. UNA SUJECIÓN A LA POLÍTICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD

 

Se consulta si el PANARE debe sujetarse a las Políticas Nacionales sobre Discapacidad o bien, a las Políticas Nacionales de Salud.

 

            Dado que la atención de las personas discapacitadas engloba no solo el ámbito de la salud sino los diversos factores que inciden en el desenvolvimiento de dicha persona y que condicionan su independencia y la integración plena a la sociedad, así como los compromisos que el Estado asume tanto a nivel nacional como internacional, se sigue la necesidad de una política nacional que dé cuenta de dichos factores y se constituya en el elemento aglutinador de esas acciones. Una política que debe comprender los programas para el acceso a la educación, a la capacitación, el trabajo, el espacio físico, la información, la cultura, la recreación y el deporte. Lo que implica que esta política debe ser más amplia que una política de salud, aun cuando este es un aspecto fundamental en la rehabilitación de la población discapacitada.

Una política que debe ser coordinada por el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, según lo dispuesto por el artículo 3, inciso c de la Ley 9303; órgano colegiado a quien corresponde la coordinación de los programas o servicios que las organizaciones públicas y privadas presten a la población con discapacidad. En este orden de ideas, procede recordar que el inciso c) de cita obliga a dar participación en la formulación de la política nacional a los distintos organismos públicos, las personas con discapacidad y las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas de forma “articulada con las demás políticas y los programas del Estado, evitando duplicidades y utilizando de forma óptica los recursos económicos y humanos disponibles”. Por lo que es de considerar que en la formulación de la política nacional de discapacidad no solo se contemple el ámbito de la salud, sino que haya una congruencia entre esa política y la política nacional de salud.

No puede dejarse de lado, sin embargo, que conforme lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley del Patronato, su accionar debe sujetarse a la Ley General de Salud y la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, El Patronato en tanto realice acciones “en el ámbito de la salud”, lo que comprende la rehabilitación de pacientes, se sujeta a las normas técnicas que el Ministerio de Salud dicte dentro de sus atribuciones, así como al control y vigilancia técnica de las autoridades de salud. Lo cual es consecuencia de que ese Ministerio continúa siendo el Órgano Rector del Sector Salud. Una potestad que tiene como límite la competencia propia de cada organismo público en materia de salud, pero también en otros ámbitos que pueden tener incidencias en las acciones de esos organismos. Verbigratia CANAPDIS. Sobre ese límite del accionar del Ministerio, señaló la Procuraduría en el dictamen C-156-2005 del 28 de abril del 2005:

 

“Empero, lo anterior no significa, de ninguna manera, que puede invadir las funciones específicas de los órganos desconcentrados y los entes que forman parte de la Administración Pública descentralizada y, en el caso de estos últimos, vulnerar la autonomía administrativa que les garantiza el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Lo que ocurre es algo muy diferente, el Ministerio de Salud, con base en los criterios técnicos y científicos (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) está llamado por el ordenamiento jurídico a fijar las reglas técnicas que deben observar todos los sujetos y a controlar y a vigilar su cabal cumplimiento; nunca a sustituir a esas Administraciones, ni mucho menos a asumir funciones y competencias que son de su estricto resorte.  Parafraseando el dictamen C-384-2003 de 9 de diciembre de 2003, el cual está referido a la actividad financiera, se puede afirmar que la materia de salud se encuentra sometida a una intensa ordenación administrativa, fundada sobre todo en la imperiosa necesidad de proteger la salud de los habitantes de la República, la cual es un derecho fundamental garantizado y protegido por el Derecho de la Constitución (…)”.

 

 

C-. EN CUANTO A LA COMPETENCIA DE LOS MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LA INSTITUCION

 

Se consulta sobre el alcance y competencia de los “miembros de junta directiva de una institución pública descentralizada”. Notamos que la consulta no está formulada en relación con el Patronato, sino en relación con una institución pública descentralizada. Lo que supondría un marco genérico aplicable a toda junta directiva de una institución descentralizada.

 

            En relación con el Patronato, cabría decir que una de las deficiencias de la Ley de Creación del Patronato se refleja no solo en la definición de competencias del PANARE sino en la definición de las facultades propias de la Junta Directiva de ese organismo. Luego de que el artículo 2 de la Ley establece la Junta Directiva, la sola función que le atribuye como órgano colegiado es la dispuesta en el numeral 4, in fine:

“Artículo 4º.- Los fondos con que contará el Patronato, provendrán de las recaudaciones públicas que organice, de las donaciones que se le hagan, y de las subvenciones estatales que se le otorguen. Organizará y controlará comités o filiales para tales fines.

Toda actividad tendiente a obtener fondos en favor de este Patronato deberá estar autorizada y fiscalizada por la Junta Directiva”.

            Y dentro de la Junta, corresponde a su Presidente la representación judicial y extrajudicial, con facultad para sustituir la representación judicial, artículo 3.

 

            Puesto que la Junta es un órgano colegiado, se comprende que sus miembros no tengan funciones sustantivas propias. Recuérdese que la particularidad de un colegio u órgano colegial reside en que el titular del órgano es un grupo o conjunto de personas físicas, que actúan en plano de igualdad unos respecto de los otros. Así, el órgano colegiado se caracteriza porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas físicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de organización) a efecto de formar la voluntad del órgano.

 

            Ahora bien, puesto que la pregunta está planteada en forma general, debe recordarse que la Ley General de la Administración Pública establece regulaciones, particularmente en orden a la relación jerárquica.

 

            Así, el superior jerárquico tiene la potestad de ordenar, instruir, dirigir las funciones del inferior, vigilar el accionar de este, ejercer la potestad disciplinaria; en general, controlar la legalidad y oportunidad de su actuación; resolver conflictos de competencia o de cualquier índole entre los órganos inferiores, artículo 102 de la Ley. Pero, además, le corresponde la potestad reglamentaria y de organización del ente. Potestad que abarca la emisión de los reglamentos autónomos de organización y de servicio que sean necesarios y se encuentren dentro de la esfera de competencia del Ente, numeral 103. Numeral que también autoriza al jerarca a realizar los actos y contratos que sean necesarios dentro del marco de la Ley.

En general, le corresponde nombrar y disciplinar los funcionarios. No obstante, en los supuestos en que la organización cuente con un funcionario ejecutivo, a la par del órgano colegiado, corresponde al Colegio nombrar dicho jerarca unipersonal, así como al auditor, en tanto que al jerarca ejecutivo le corresponderá  el nombramiento del resto del personal, artículo 104.2.

            Dada la regulación de la Ley no puede caber duda de que la Junta es el jerarca del Patronato, a quien corresponde el ejercicio de las facultades antes mencionadas.

En razón de la naturaleza colegial de la Junta, debe tomarse en cuenta que para el ejercicio de la función propia de los órganos colegiados, el ordenamiento establece un régimen de funcionamiento particular, marcado por los principios de colegialidad, simultaneidad, participación, pluralismo, principios que informan la formación de la voluntad colegial a través de la deliberación.  Se recurre a la colegialidad como forma de organización administrativa porque permite valorar puntos de vista diversos y adoptar una solución basada en la voluntad colectiva. Es decir, porque esa diversidad posibilita la discusión y deliberación propia de un colegio. No puede olvidarse que la decisión colegiada se forma oyendo distintos argumentos, eventualmente contrapuestos. La simultaneidad y la oralidad posibilitan la confrontación de ideas y el debate de los argumentos de los distintos integrantes del órgano y para ello es importante el plano horizontal en que se encuentran los directivos (cfr. dictámenes C-298-2007 de 28 de agosto de 2007 y C-348-2009 de 18 de diciembre de 2009).

 

 

CONCLUSION:        

 

1-. El Patronato Nacional de Rehabilitación ha sido creado como organismo público por la Ley n.° 3695, del 22 de junio de 1966, y ha sido creado para la atención de los niños discapacitados en razón de la poliomielitis, con posibilidad de atender otras discapacidades similares que afecten dicha población.

 

2-. Tomando en cuenta la función del PANARE, puede afirmarse que su accionar se enmarca dentro de lo dispuesto por el artículo 26 de la Convención sobre Derechos de Personas con Discapacidad.

3-. Corresponde al legislador determinar si la población meta del Patronato debe ser modificada y si dicho Ente puede realizar otras actividades relacionadas con la habilitación y rehabilitación de la población discapacitada.

4-. La atención de las personas discapacitadas engloba no solo el ámbito de la salud sino los diversos factores que inciden en el desenvolvimiento de dichas s y que condicionan su independencia y la integración plena a la sociedad, de lo que se sigue la necesidad de una política nacional que dé cuenta de dichos factores y se constituya en el elemento aglutinador de las acciones en esa materia. Una política que debe comprender los programas para el acceso a la educación, a la capacitación, el trabajo, el espacio físico, la información, la cultura, la recreación y el deporte. Lo que implica que esta política debe ser más amplia que una política de salud, aun cuando debe estar articulada a este aspecto fundamental en la rehabilitación de la población discapacitada.

5-. El concepto mismo de rehabilitación implica la sujeción a la política nacional de discapacidad.

6-. La Ley de PANARE presenta deficiencias en la regulación de las competencias del Ente pero también en orden a las facultades propias de su Junta Directiva.

7-.Más allá de la autorización y fiscalización de las actividades dirigidas a la obtención de fondos, la Junta debe ejercer las facultades que se derivan de la Ley General de la Administración Pública, en particular en relación con el ejercicio de la potestad jerárquica.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

 

MIRCH/gap