C-026-2016

8 de febrero del 2016

 

Señor

Leonardo Herrera Sánchez

Alcalde

Municipalidad de Vásquez de Coronado

 

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. Al-200-829-14 del 24 de julio del 2014, recibido el 5 de agosto de ese año, en el cual nos plantea lo siguiente:

 

"En el pasado, administraciones municipales han permitido que servidumbres de uso agrícola, o simples servidumbres de paso, se consideraran como calles públicas, dado que se dieron visados años catastrados que indicaban calle pública en vez de servidumbre, sin que dichas vías o servidumbres cumplieran los requisitos mínimos establecidos para ser consideradas como calles públicas conforme con las leyes y reglamentos que regulan esta materia.

 

Al darse esta situación de visar indicando calle pública a una servidumbre, las personas que viven a lo largo de estas, están solicitando a la Municipalidad, que se les realicen las obras de infraestructura para mejorar las condiciones de las mismas, obras que debieron haberse realizado en el momento de proceder con las segregaciones de las propiedades frente a la supuesta calle pública. Algunas de estas vías no están definidas en sus características, ya que por ejemplo son servidumbres agrícolas que atraviesan por lecherías y por fincas, que incluso, algunas de ellas mantienen cerrado el paso con sectores de repasto para vacunos.

 

Ante el error cometido en su momento, se consulta: ¿Puede esta Municipalidad invertir recursos en estas supuestas vías públicas?"

 

I. CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DEL ENTE CONSULTANTE

 

El informe del 23 de junio del 2014, suscrito por la licenciada Kattia Martínez Ramírez, abogada del Departamento Legal, transcribe un texto, indicándose que pertenece al dictamen No. C-125-94 de la Procuraduría General de la República:

 

“..corresponde a las Municipalidades determinar si las vías tienen carácter público o no considerando el uso o utilidad que se le ha dado por parte de los vecinos del lugar, así como lo determinado en los instrumentos públicos existentes, como lo son los planos de catastro que hayan sido aprobados por la Municipalidad (ya que de ser así existe la aceptación implícita de la calle pública por parte del municipio), informe [sic] regístrales donde conste la existencia de la misma, informes de antecedentes de dominio de las fincas, u [sic] cualquier otro documento disponible. "(El destacado no pertenece al original).

 

Y concluye, que "la calle en cuestión es pública solo en el trayecto que es utilizada como tal y que consta de igual manera en los planos visados por este Municipio"

 

Respecto de lo expresado en ese informe, valga indicar que el dictamen No. C-125-94 del 3 de agosto de 1994, emitido por esta Procuraduría, no contiene el texto transcrito, ni se pronuncia en ese sentido, razón por la cual este pronunciamiento no constituye una reconsideración al mismo.

 

II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

En el dictamen No. C-076-2012 del 20 de marzo del 2012, este órgano asesor emitió su criterio en el sentido de que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado con el visado municipal, por no ser esta una de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público, analizadas en el dictamen No. C-256-2011 del 21 de octubre del 2011:

 

«Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los- requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

 

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994.- "los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria.  Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros'

 

De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.

 

En cuanto a la posibilidad de eliminar una "calle pública "de un plano catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste, lo cual podría hacerse por dos vías. la primera, donde es el propio administrado quien procede a la inscripción de un nuevo plano ante Catastro Nacional haciendo la corrección debida y solicitando la cancelación del anterior; y la segunda, mediante la anulación del plano, ya sea mediante la declaratoria de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), sí los presupuestos fácticos y jurídicos del caso así lo sugieren, o bien, por vía de un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual previamente deberán declararse lesivos los actos (artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En la hipótesis planteada de un plano catastrado con visado municipal, deberá declararse la lesividad tanto del visado por la Municipalidad como de la inscripción en Catastro Nacional por el Ministerio de Justicia y Paz. » (Dictamen No. C-076-2012).

 

Este criterio fue reseñado en el dictamen No. C-247-2012, del 18 de octubre del 2012, en carácter de colaboración ante una solicitud de pronunciamiento inadmisible:

 

«En primer lugar, debe indicarse que mediante un reciente dictamen, sea el C-76-2012 de 20 de marzo de 2012, se determinó - en consonancia con la jurisprudencia administrativa -, que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado. Luego, se indicó que para "eliminar” la calle pública de un plano catastrado, la Administración debía abrir un procedimiento de lesividad, o si fuera el caso, un procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En todo caso, en dicho dictamen se ha señalado también que la declaratoria de lesividad del visado de un plano - en el caso que éste hubiese provocado una inscripción catastral -, conlleva la necesidad de coordinar con el Ministerio de Justicia y Paz para qué éste declare la lesividad de esa inscripción: (..)

 

Como segundo punto, debe señalarse que conforme lo dispone expresamente el artículo 34.1 in fine del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el supuesto de que el acto declaratorio de derechos atacado adolezca de un vicio de nulidad absoluta y produzca efectos que perduren en el tiempo, la declaración de lesividad puede hacerse mientras subsistan dichos efectos. El plazo de caducidad - de un año - corre, por consiguiente, a partir de la cesación de los efectos. Lo anterior en el tanto el acto a anular haya sido dictado después del 1 de enero de 2008 Al respecto, conviene citar la sentencia de la Sala Primera N. 0 527-2011 de las 8.-05 de 27 de abril de 2011: Por su parte, el inciso primero del canon 34 del CPC4, dispone: "Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura." Como se determina con claridad, la LRJC4, a diferencia del CPCA, no prevé la posibilidad de que, cuando el acto cuestionado sea de efecto continuado, la declaratoria administrativa de lesividad pueda efectuarse pasado el plazo cuatrienal para que su nulidad sea con efectos hacia futuro. "

 

Finalmente, es necesario hacer hincapié en que corresponde al órgano Superior Jerárquico Supremo de la Municipalidad, sea el Concejo Municipal, declarar la lesividad de los actos declarativos de derechos que considere viciados. Esto a efectos de Interponer el correspondiente proceso jurisdiccional.  Al respecto, se transcribe el dictamen 128-2008 de 21 de abril de 2008:

 

“La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente. En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales, e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico, (Criterio reiterado por el dictamen C-248-2009 de 3 de setiembre de 2009 y C-85-2010 de 26 de abril de 2010)”>>

 

Bajo esa premisa, la respuesta a si la municipalidad puede invertir recursos en obras de infraestructura en servidumbres, que incluso, según se afirma, en algunos casos atraviesan lecherías y fincas con sectores donde el paso se encuentra cerrado con repasto para ganado, debe ser negativa, al tenor de lo indicado también por este órgano asesor, en el dictamen No. C-55-2010 del 26 de marzo del 2010, cuyas conclusiones se transcriben:

 

“a) A partir de lo dispuesto en el artículo 4 de Ley de Construcciones, así como en los artículos 32 y 33 de la Ley de Caminos Públicos, una vía pública es todo terreno de dominio público que se destina al Abre tránsito, sea por disposición de norma expresa o de hecho, cuando ha estado al servicio público por más de un año. Consecuentemente, un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado de hecho al uso público, por no cumplir con la principal característica que es la demanialidad;

 

b) La jurisprudencia constitucional ha reconocido que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de uno inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario;

 

C) Resulta improcedente pretender que por el transcurso del tiempo se modifique la naturaleza privada de un inmueble a favor del Estado, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes. Así las cosas, aun cuando una propiedad privada ha sido utilizada de hecho para el tránsito de personas, no puede desconocerse el derecho de propiedad del dueño del inmueble.”

 

En esa línea, resulta aleccionador el voto de la Sala Constitucional No. 5628- 2002, de 14 horas 37 minutos del 12 de junio del 2002, que acoge un Recurso de Amparo contra una corporación municipal por violación a la propiedad privada, el cual por su atinencia se transcribe in extenso:

 

«Resultando:

 

1.- En escrito presentado ante esta Sala, a las trece horas cinco minutos del trece de febrero del dos mil dos, los recurrentes señalan que la Municipalidad de... ha visado varios planos catastrados a nombre de los recurridos... aceptando el dicho del Ingeniero topógrafo que los ha levantado, en el sentido que es uno de los linderos una calle pública, que en realidad es la propiedad privada que les pertenece; que lo que se ha Indicado como calle pública es una servidumbre de paso que les otorgó en beneficio de los amparados su madre y que se mantiene con un portón cerrado, que la Municipalidad nunca ha hecho gestiones para declarar la existencia de una calle pública en ese lugar; …

 

4.- La Municipalidad de ... informó: a) que es cierto que la Municipalidad ha visado planos donde se indica que uno de los linderos es calle pública, con base en la fé pública del topógrafo que catastró dichos planos, b) que aunque no se ha instado la declaratoria de calle pública, sí se catastraron planos desde 1980, por lo que para los efectos municipales la calle es pública, siendo la carga de la prueba de los propietarios para demostrar que es propiedad privada o servidumbre de paso; ...

 

5. - En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Sancho González; y,

 

Considerando:

 

1.- Objeto del amparo. - Los recurrentes señalan que por virtud de actos administrativos, emanados de la Municipalidad de ... se ha convertido, parte de su propiedad privada, en una calle pública lo que significa una violación clara del derecho de propiedad…

 

III. - Municipalidad de... - La conducta de la Municipalidad de..., que ha visado planos catastrados para inscribir segregaciones de lotes (como puede verse en detalle en el folio 66, que es informe del Departamento de Catastro del primero de junio de 1999, se fundamenta en el informe de su Dirección de Asuntos Jurídicos de fecha 19 de febrero del 2002, visible a folios 56 a 59, en el que se indica que por el hecho de aparecer en un plano, documento, archivo, se presume que un camino es público, y como en los planos de catastro, se indica que en uno de los linderos del lote a segregar aparece una calle pública, los visados se han extendido y se le debe notificar al propietario que ha colocado un portón (se refiere a los recurrentes), para que lo remuevan, sin perjuicio de que pueda hacerlo la Municipalidad y del ejercicio de la acción penal, por los delitos de usurpación de bienes de dominio público y desobediencia a la autoridad El tema, como se expresa, ha sido tratado por la jurisprudencia de esta Sala, en la sentencia número 3145-96 de las nueve horas veintisiete minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis, en los siguientes términos:

 

“I - OBJETO DE LA ACCION. - En términos generales, la acción se presenta para impugnar las normas jurídicas vigentes que establecen la presunción iuris tantum de la naturaleza pública de los bienes de dominio municipal o estatal, de manera que se puede prescindir de la inscripción de esos inmuebles en el Registro Nacional, puesto que basta la indicación en un plano existente de la Municipalidad, en documentos que consten en archivos oficiales, museos o bibliotecas públicas, para presumir la naturaleza pública de los bienes, salvo prueba en contrario de quien afirme ser propietario del terreno en cuestión o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Igualmente, se impugnan las normas del procedimiento administrativo que facultan la reapertura de vías cerradas parcial o totalmente, Del planteamiento general de la acción, dos aspectos resultan importantes de analizar: el concepto de dominio público y los medios por los que el Estado, lato sensu, puede adquirir esos bienes para integrarlo, y luego del examen de esos dos tópicos, definir si el régimen de las presunciones de la demanialidad, es compatible o no con la Constitución Política.

 

II.- EL CONCEPTO DEL DOMINIO PÚBLICO Y DE LOS MEDIOS JURIDICOS PAR4 INTEGRARLO. - Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina reconoce el dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, bienes dominiales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales.  Sobre este concepto la Sala ha expresó en su Sentencia No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno lo siguiente:

 

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.  En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.  Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio ... En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres... " –

 

Puede advertirse, en consecuencia, que ya la Sala ha reflexionado sobre la naturaleza de los bienes públicos y todo ello, con íntima vinculación a lo que disponen los artículos 261, 262 y 263 del Código Civil y con fundamento en esos precedentes y la doctrina del Derecho público sobre el tema, la Sala arriba a la conclusión de que el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador, sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo) En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público". - La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda Incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo). - Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).

 

III - REGIMEN JURIDICO DE LAS VIAS PUBLIG45. - La acción de Inconstitucionalidad se ha presentado como medio razonable para amparar el derecho de propiedad de la empresa accionante, la que alega que la Municipalidad del Cantón de San José pretende despojarla de parte de la propiedad inmueble que jurídica y registralmente le pertenece. En cambio la administración local encargada -Municipalidad de San José- se fundamenta en que tales terrenos son vías públicas, por la sola presunción del carácter público de las vías y la imposibilidad de cerrarlas, cuando así consta en los archivos de las instituciones públicas que tengan que ver directa o indirectamente con el asunto, sea el catastro, los archivos, en museos, en mapas oficiales, etc. Esto conduce, necesariamente, a que se deba establecer cuál es el régimen jurídico de las vías públicas en Costa Rica. El inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política, señala que es una de las atribuciones del legislador ordinario, decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la nación. En el acta No. 70 de la Asamblea Nacional Constituyente el Representante Baudrít González señaló la diferencia que debe haber entre bienes propios de la Nación (como mares, ríos, aire, etc.) y los bienes que pertenecen al Estado, el que como cualquier persona moral, tiene derechos y deberes y es propietario de muchos bienes muebles e inmuebles, que inclusive pueden ser vendidos Evidentemente que las vías públicas caen bajo la denominación de los bienes de la Nación, dejándose, según el enunciado del inciso 14) de ese artículo 121 constitucional, a que el legislador ordinario dicte las normas atinentes a tal régimen. Por ello, la única referencia de orden constitucional sobre los bienes demaniales, es la que se ha citado y que es reproducción del principio general de Derecho, en el sentido de que corresponde a la ley ordinaria disponer la integración de los bienes y su afectación a los usos públicos. Por otro lado, aparte de lo que se expresa en los artículos 261, 262 y 263 del Código Civil, las normas relativas a las vías públicas, que son las que definen su régimen jurídico y que contienen los principios que se cuestionan en esta acción, a los efectos de definir los alcances de los bienes como integrantes del dominio público, son las que se encuentran en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 44 párrafo primero de la Ley de Planificación Urbana. Así el tema principal que se debe examinar en esta acción, es la afirmación de la empresa accionante, en el sentido de que tal y como lo entiende la Municipalidad de San José, "el dominio municipal es creado por decisión unilateral de la Administración y no por un medio legítimo de adquisición de la propiedad creando un régimen privilegiado y arbitrario de protección del dominio municipal, al prescindir de la inscripción en el Registro Público de la Propiedad, al establecer la presunción de bien demanial y crear un régimen de confiscación de las propiedades particulares, sin que haya indemnización, ni tampoco posterior al despojo Consecuentemente, lo que corresponde es dilucidar si los principios generales contenidos en las normas que se impugnan y que determinan la presunción de la naturaleza demanial de los bienes que aparecen como públicos, son, a su vez, compatibles con los contenidos en el artículo 45 constitucional.

 

IV- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES. - La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. A este principio pertenecen las figuras jurídicas que se encuentran en los artículos que se cuestionan en esta acción, es decir, la presunta afectación e incorporación del bien al servicio público, que implica también la presunción de la demanialidad del bien, y como consecuencia de ello, la posibilidad de la exclusión del deber de registrar esos bienes y todo ello, como parte del derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público. El ejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener que con vivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la afectación al uso público. Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad puede debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado: razonable en el uso que debe hacer la Administración de é/, para que no sea excesivo, arbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para incorporarlo a ese régimen.  En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la Administración, también está Incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad. Debe la Sala, en consecuencia, entrar a conocer de los textos de las normas que interesan a la acción, para encontrar su  verdadero sentido constitucional.

 

V- ARTÍCULO 7 DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES.- En esta norma se desarrolla la presunción de la demanialidad de los bienes incorporados a las vías públicas, lo que como principio general de Derecho público no ofrece ninguna complicación. Pero de utilidad para los efectos de esta acción de inconstitucionalidad, es el último párrafo que dispone que “Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate". A juicio de la Sala, en integración al principio de inviolabilidad de la propiedad contenido en el artículo 45 constitucional, la norma debe entenderse en el sentido de que la señalada presunción de demanialidad opera cuando la Administración cuenta con justo título para demostrar la naturaleza y propiedad del bien, o que existan actos expresos de tolerancia del antiguo propietario que conduzcan a tener por establecida la entrega del bien a tal uso, sea por el transcurso del tiempo, sea por la existencia de prueba fehaciente en ese sentido. Y ello es así, porque, además, el uso inveterado que se le haya dado al inmueble como vía pública, hace que la carga de la prueba recaiga en quien se diga mejor poseedor o propietario excluyente , cuya acción jurisdiccional tendrá como propósito destruir la presunción de demanialidad, precisamente porque ésta se fundamenta en otra presunción del mismo rango, que significa que la aparición de los terrenos en planos, oficiales - públicos-, en catastros nacionales o municipales, o en archivos, museos o bibliotecas , junto con la prueba fehaciente del uso público efectivo, hace que la afectación sea la principal característica, que no podrá desaparecer sino en virtud de una sentencia firme dictada por los tribunales de la República.

 

VI - LEY DE PLANIFICACION URBANA. - Otro tanto ocurre con el contenido del artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, con la ligera distinción que la norma de la Ley de Construcciones se refiere a toda vía pública, en tanto ésta otra, como está insertada en la normativa propia de las regulaciones del urbanismo, también abarca a los jardines, plazas, parques o cualesquiera otros espacios de uso general, que como resultado del proceso de urbanización o fraccionamiento comercial, deben cederse al patrimonio comunal.  En el artículo 32 de esta Ley de Planificación Urbana, se da una idea muy apretada de lo que significa el proceso de urbanización y fraccionamiento, entendiéndose como la división de un inmueble en fincas o lotes urbanos, hábiles para la construcción según el uso que se defina en el proyecto, que debe ser compatible con los planes de desarrollo urbano municipales; y como consecuencia de ello, surge la necesidad de construir la infraestructura urbana, integrada por calles públicas, aceras, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, acometidas de agua potable y electrificación, alumbrado público, parques, zonas de juego de niños y otras áreas comunales y demás obras públicas.  Y a todas estas áreas se refiere el artículo 44, pero a condición, desde luego, que existan acto administrativos del gobierno municipal que, primero, aprueben los planos y proyectos y autoricen la construcción de la urbanización o fraccionamiento; y luego, manifiesta voluntad del recibo de las obras en general, de habilitación de la urbanización para el comercio de los lotes o fincas, de manera que lo que el segundo párrafo del artículo contempla, es que con motivo de una subdivisión del inmueble original (finca madre), los restos que queden en los últimos asientos registrales como áreas destinadas a usos públicos, bastará que el registro de la propiedad inmueble así lo consigne, para que se dén ambos efectos demaniales, la constancia de la propiedad pública y la afectación del bien al fin público predeterminado, En consecuencia, estima la Sala que la norma no podrá entenderse si no lo es dentro de un proceso de urbanización y fraccionamiento, por lo que no podrá extenderse sus efectos a restos de propiedades que no provengan de uno de los mecanismos del desarrollo urbano a que se refiere la Ley de Planificación Urbana.

 

VII - LEY GENERAL DE CAMINOS PUBLICOS, - Dos artículos de esa Ley se involucran en la acción, el 32 y el 33. - El segundo de ellos se refiere al procedimiento administrativo que se sigue para desarrollar el privilegio de exclusión de los bienes demaniales a que se ha aludido en los considerandos anteriores y ello para la Sala no ofrece ninguna dificultad de constitucionalidad, siempre y cuando, se repite, se trate de inmuebles sobre cuya titularidad y demanialidad no hay duda de ninguna especie. Y el artículo 32 está dirigido en el mismo sentido, pero en esta norma, sí resulta importante señalar lo siguiente: el concepto más importante para entender el privilegio, es el introducido en el primer párrafo, al decir que se trata de "..caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público... “El verbo activo más importante con el que se construye la norma es "entregar', que el Diccionario de la Real Académica de la Lengua en su primera acepción, indica que  significa “Poner en manos o en poder de otro a una persona o cosa" Esto quiere decir que, desde el punto de vista jurídico, necesariamente deben existir una propiedad entregada, un entregador y un acto de entregamiento, cuando los terrenos provienen de una finca madre privada o el bien ha sido donado o traspasado por cualquier título al servicio público e inclusive, si se tratara de la sola tolerancia del propietario para que así suceda, y deben complementarse esos mecanismos de integración del demanio, con la afectación y el uso reiterado de la finca o porción como vía pública. Y todo esto conduce, desde luego, al mismo principio ya expuesto: se presume que un bien es demanial, cuando la Administración lo ha adquirido válidamente para incorporarlo al servicio público por cualquier medio jurídico, incluyendo la sola tolerancia del anterior propietario, aunque esos terrenos no se hayan inscrito con tal naturaleza, en el registro inmobiliario, pero a reserva de que exista prueba fehaciente de que así ha sido.

 

VIII- CONSTITUUCIONALIDAD DEL SISTEMA.- Dicho todo lo expuesto en los considerandos anteriores, estima la Sala que los artículos Impugnados no son inconstitucionales, pero entendiéndose, desde luego, que el privilegio para la protección de la presunción de que los bienes son de dominio público, es lógica consecuencia de la incorporación de esos inmuebles a los fines públicos de que se trata, lo que debe constar indubitablemente y la Sala entiende que la presunción puede ejercerla la Administración con el carácter de incidente privilegiado, frente a los supuestos actos de defensa del propietario, inclusive cuando la defensa se fundamenta en la exclusión oponible a terceros derivada de la fe registral, cuando los actos de tolerancia o de aceptación voluntaria de incorporar los bienes al servicio, hayan constado fehacientemente y se trate de dejar sin efecto un acto legítimo de constitución del demanio. Y la Sala afirma esto último porque pareciera que lo que se acusa en la acción es una costumbre administrativa en el sentido contrario de lo que aquí se afirma, así por ejemplo la Municipalidad de San José en su informe, a folio 80, señala literalmente:

 

"En suma, el sistema jurídico se orienta a establecer una presunción, salvo plena prueba en contrario, de dominio municipal sobre las áreas registradas documentalmente como calles públicas y a prescribir que toda calle pública, de hecho, debe mantenerse como tal, salvo orden judicial en contrario. Todo ello independientemente de lo que conste en el Registro Público de la Propiedad inmueble". –

 

La cita nos conduce a la conclusión de que para la Administración, toda área incorporada como calle pública, debe conservar esa vocación, aunque en el Registro de la Propiedad se diga lo contrario, y como tesis de principio, tal proceder es constitucionalmente aceptable, a condición de que en el ejercicio de la aplicación de estos principios propios del régimen   demanial, se encuentre incluido el de la interdicción de la arbitrariedad como ya se dijo. En otro sentido, que la aplicación del régimen privilegiado de defensa de la demanialidad, no conlleve ampliar sus alcances hasta niveles superiores a la protección constitucional de la propiedad. Por ello se entiende que no todo alegato en favor de la dominialidad de un bien encuentra amparo en ese régimen privilegiado, sino aquéllos en los que existe esa prueba fehaciente de que la vía pública existe, se usa y está integrada al dominio estatal o municipal. En resumen: la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio de que en vía ordinaria _jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda.

 

IX.- LA ACCION COMO MEDIO RAZONABLE PARA AMPARAR EL DERECHO. - En el presente caso, se impugnan los artículos que se han examinado, en razón de que la Municipalidad pretende desconocer los actos declarativos de derechos subjetivos, atinentes a la propiedad inmueble inscrita en el Registro Público, que provienen de la fijación del alineamiento oficial otorgado al momento de solicitar un permiso de construcción, alegando esa Corporación, que parte del inmueble son calles publicas municipales Como la Sala no estima que las normas sean inconstitucionales, la aplicación que de ellas se ha hecho en el caso concreto, es decir, los actos de aplicación individual y sus consecuencias, deberán ser revisados en el recurso de amparo que sirve de asunto previo a esta acción.

 

X- CONCLUSIONES GENERALES- Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito, el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional. "

 

Con fundamento en lo expuesto, que es vinculante erga omnes según lo dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, conduce a la Sala a estimar este amparo contra la Municipalidad de... puesto que esta Corporación Municipal afirma que en la propiedad privada de los recurrentes, existe una vía pública, por el simple hecho de que así lo consignara en un plano, que luego fue catastrado, el topógrafo que hizo el levantamiento.  Evidentemente, lo actuado por la Municipalidad de... contradice la jurisprudencia de la Sala y por ello, lo que se impone es declarar con lugar el recurso, restituyendo a los amparados al pleno disfrute de sus derechos fundamentales.

 

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso y en consecuencia, se restituye a los amparados al pleno disfrute de sus derechos fundamentales. Se previene a la Municipalidad de ... que debe abstenerse de adoptar o ejecutar actos que perturben el derecho de propiedad de los amparados... »

 

 

III. CONCLUSIÓN:

 

En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse que el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.

 

Bajo esa premisa, la respuesta a si la municipalidad puede invertir recursos en obras de infraestructura en servidumbres sobre propiedad privada, debe ser negativa.

 

Atentamente,

 

 

M. Sc. Susana Fallas Cubero

Procuradora