OJ-051-2016

19 de abril de 2016

 

 

Licenciada

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la Republica, damos respuesta a su oficio n.° CEI-99-2014, del 20 de enero de 2015, por medio del cual la Comisión Especial de Puntarenas de la Asamblea Legislativa consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley n.° 19.349, denominado “Rendición de cuentas del Consejo de Gobierno en conmemoración de fechas históricas en las diferentes provincias del país”.

 

I. OBSERVACIONES PREVIAS

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

Además, debemos indicar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al señalar:

 

“… el plazo de 8 días hábiles establecido en el Articulo 157 (…) se refiere a las consultas de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la Republica, OJ-053-98 del 18 de junio 1998).

 

Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

II. EN ORDEN A LA RENDICIÓN DE CUENTAS

 

La opinión jurídica que se nos plantea está estrechamente vinculada con la obligación constitucional de la Administración Pública y los funcionarios públicos de rendir cuentas de su gestión, regulada expresamente en el numeral 11 de nuestra Carta Magna, el cual dispone:

 

“Artículo 11. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

 

Como es sabido, en un inicio, la norma constitucional transcrita refería al principio de legalidad como rector de la conducta administrativa, pero con la reforma introducida por el constituyente derivado –mediante la Ley n.° 8003 del 8 de junio de 2000– se incorpora el deber de la Administración Pública y sus funcionarios de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y de rendir cuentas sobre el ejercicio de sus competencias y el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas.

 

Si bien es cierto, dicha reforma es una aclaración y explicitación de deberes y responsabilidades ya existentes derivados de la propia Constitución (ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto n.° 1636-1999 de las 9:06 horas del 5 de marzo de 1999); también lo es que, logra enfatizar el hecho de que las autoridades públicas no sólo han de actuar apegadas al ordenamiento, sino que deben atender las competencias que le fueron conferidas y explicar la gestión que hagan de ellas.

 

En ese contexto, la rendición de cuentas comprende la medición de resultados en procura de la prestación del servicio público de manera eficaz y eficiente, por ello se alude a que:

 

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (La negrita no es del original). (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. San José: Editorial Juricentro, 2004, página 39).

 

Como se infiere de lo expuesto, la rendición de cuentas nos conduce a la constatación o verificación del cumplimiento de los objetivos y las metas de la gestión asignadas a una autoridad pública, en donde la legalidad –como el respeto a las normas que rigen su actuar–, la eficacia –que alude a la producción del efecto que se desea– y la eficiencia –como la idoneidad del medio para alcanzar los fines que les son propios–, constituyen los ejes que guían su proceder.

 

En este contexto debemos reconocer que los términos de eficacia y eficiencia no resultan extraños, sino que constituyen principios rectores de la función y de la actuación administrativa que se encuentran inmersos en nuestra Carta Fundamental en conceptos claves como el de “buena marcha del gobierno” (artículo 139, inciso 4), “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas” (artículo 140, inciso 8) y “eficiencia en la administración” (artículo 191). (Ver: JINESTA LOBO, Ernesto. Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de las Administraciones Públicas. Artículo de la obra: Constitución y Justicia Constitucional. Poder Judicial, 2009, página 134).

 

Ahora bien, queda entonces por determinar que la rendición de cuentas debe ser participativa y permitir la acción de los ciudadanos y las organizaciones sociales en los asuntos públicos. (Ver: SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Op. Cit., página 41).  Por ello, la rendición de cuentas se vincula con la transparencia y el deber de informar sobre el proceder administrativo.

 

Sobre el particular, en el dictamen C-335-2003 del 28 de octubre de 2003, se ubica a la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo, producto de la necesidad de informar sobre el gestión realizada al ciudadano, por lo que el acatamiento de esos principios:

 

“… se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa. Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de  gobernabilidad en el Estado contemporáneo.  En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público. Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros.  En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo (…) En este orden de ideas, la transparencia refuerza la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, porque se conocen las metas y los medios con que se cuenta (ergo, determina cuáles son los obstáculos para cumplirlas y si éstos requieren de una modificación no sólo interna sino del contexto externo).  Al divulgarse esas políticas, se posibilita el control público sobre su cumplimiento efectivo y los costos en que se incurre. Y es que la transparencia permite la realización de otro de los objetivos de la Administración democrática: acercar al administrado al manejo de la cosa pública.  Un mejor conocimiento sobre la actuación pública posibilita, además, el control democrático sobre el manejo de los fondos públicos. Asimismo, en la medida en que la Administración está obligada a informar y rendir cuentas, se disminuyen los riesgos de una gestión arbitraria. Por ende, la Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre esas políticas y actuaciones. Simplemente, el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas requiere el acceso a la información”. (Lo subrayado no es del original).

 

Desde esa perspectiva, entendemos que la Administración Pública, en todos sus componentes sin excepción, se encuentra sometida a los lineamientos comprendidos en el numeral 11 constitucional, y por tanto, obligada a rendir cuentas de su gestión y sometida a una evaluación de resultados en procura de alcanzar mayores niveles de efectividad y eficiencia en el ejercicio de sus funciones.

 

Asimismo, consideramos la rendición de cuentas como un medio que transparenta la gestión pública, al exigir la comunicación de los resultados del ejercicio de las funciones y competencias públicas, y a la vez, como un mecanismo que acerca la Administración Pública a los habitantes, cuando por medio de la entrega de información permite su participación en la evaluación de los resultados.

 

III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY EN ESTUDIO

 

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia procura establecer que el Consejo de Gobierno sesione una vez al año en cada una de las provincias de nuestro país, para lo cual se determinan fechas significativas para cada localidad.

 

De acuerdo con la exposición de motivos, el fundamento de la propuesta de ley radica en que dicho órgano colegiado rinda cuentas sobre las acciones a ejecutar en los diversos territorios, tal y como se puede apreciar en el siguiente extracto: “(…) escoger fechas especiales para cada una de las provincias que componen el territorio nacional, para con ello solicitar al Consejo de Gobierno para que sesione una vez al año en cada una de las provincias de nuestro país, con el fin de realizar una rendición de cuentas en las fechas antes citadas, ya que todos los costarricenses tienen derecho a que se sesione en sus territorios, para con ello exponer los diferentes proyectos que pretende ejecutar en cada una de las provincias.”.

 

La iniciativa de ley en consulta, como se evidencia, pretende abrir un espacio de rendición de cuentas que permita al Consejo de Gobierno explicar, por provincia, a sus habitantes, los planes de administración que tiene para responder a los intereses y necesidades del territorio.

 

Es importante tener en cuenta que la Constitución Política no contempla mecanismos de rendición de cuentas específicos para el caso del Consejo de Gobierno, como tampoco lo hace el resto del ordenamiento jurídico, por lo que no existen disposiciones vigentes que establezcan la obligación de informar sobre asuntos de la Administración, de la buena marcha del Gobierno, del progreso y bienestar de la Nación o de los asuntos de su dependencia; como si lo establece el plexo constitucional respecto al Presidente de la República (artículo 139.4) y los Ministros de Gobierno, en lo particular de sus carteras (artículo 144).

 

El objetivo perseguido por el proyecto, tal y como ha sido descrito, debemos señalar que, responde, a la perfección, al modelo de Gobierno de la República, que reconoce nuestra Constitución Política, en su artículo 9, que lo caracteriza como representativo y participativo, entre otras condiciones; y es acorde con la obligación, prevista por el numeral 11 constitucional, que establece para todo organismo público el deber de rendir cuentas sobre su gestión y someterse a una evaluación de  resultados.

 

Y es que, la medida propuesta, sin duda, permitiría el acercamiento de uno de los órganos de gobierno más importantes de nuestro sistema político[1] a los habitantes de todas las provincias, al generar una oportunidad para que el Consejo de Gobierno interactúe con éstos, en forma directa e inmediata, e informe sobre la propuesta del Gobierno dirigida a cada localidad.

 

            El texto que se propone para alcanzar el objetivo expuesto es el siguiente:

 

“ARTÍCULO 1.- El Consejo de Gobierno trasladará su sede y sesionará en las diferentes provincias del país, en su cabecera de provincia, en fechas especiales para cada una de estas, a saber:

 

19 de marzo: San José

11 de abril: Alajuela

19 de julio: Heredia

25 de julio: Guanacaste

29 de octubre: Cartago

30 de setiembre: Puntarenas

12 de octubre: Limón

 

En cuanto al establecimiento de la sede de cada provincia, se excepciona la provincia de Guanacaste la cual mantendrá su sede en la ciudad de Nicoya.”

 

“ARTÍCULO 2.- Esta sesión tendrá como objetivo principal una rendición de cuentas del Consejo de Gobierno hacía la provincia que visite.

Esta sesión del Consejo de Gobierno se realizará en la municipalidad de la cabecera de cantón de cada provincia, con la salvedad citada en el segundo párrafo del artículo 1, o bien dónde la municipalidad decida realizarla, para efectos de asegurar una mayor participación ciudadana.”

 

            En cuanto al fondo de la iniciativa de ley, debemos empezar por indicar, que no encuentra esta Procuraduría en el proyecto de ley sometido a consulta,  inconsistencias insuperables al enfrentarlo con nuestro ordenamiento jurídico, y en ese entendido, considera su aprobación un asunto de conveniencia y oportunidad legislativa.

 

            No obstante lo apuntado, estimamos importante efectuar algunos comentarios relacionados con los términos en que se presenta el texto propuesto, con el fin de aportar a esta Asamblea Legislativa elementos que puedan serle de utilidad en el momento de evaluar la pertinencia del proyecto en estudio.

 

            Sobre el primer artículo, para los efectos indicados, nos resulta de interés señalar que, este órgano consultivo echa de menos una regulación más detallada sobre el desarrollo que tendrán las sesiones del Consejo de Gobierno provinciales.

 

La Ley General de la Administración Pública es sabido que, regula en su contenido el funcionamiento de las sesiones del Consejo de Gobierno, sin embargo, es claro que, una actividad de rendición de cuentas como la que se espera implementar, para lograr los objetivos que persigue, tendría que presentar una dinámica muy distinta a la de una sesión ordinaria de ese órgano colegiado.

 

La Ley citada, no hay duda de que, le reconoce al Presidente de la República atribuciones suficientes que le permitiría ajustar el desarrollo de las sesiones en las provincias a los requerimientos particulares de publicidad, especialidad temática, objetivos, entre otros, necesarios para cumplir con los fines para los cuales está siendo considerada su introducción; pero, en definitiva, la regulación de estos aspectos dentro del texto de la propia ley que crea el mecanismo de rendición de cuentas en análisis, brindaría mayores seguridades sobre su debido funcionamiento.

 

Respecto al primer artículo propuesto, además, nos parece importante hacer notar que, algunas de las fechas consideradas para la celebración de las sesiones provinciales resultan muy cercanas unas de otras; y que la literalidad de la norma, no reconoce un margen de discrecionalidad para programar los eventos en fechas distintas a las especificadas.

 

A las sesiones de Heredia y Guanacaste, únicamente, las separa una semana; y en el caso de las sesiones de Puntarenas y Limón, poco más de diez días.

 

El asunto en cuestión, en principio, pareciera más de oportunidad que de orden jurídico, sin embargo, nos sentimos obligados a comentarlo debido a que,  eventualmente, podría afectar el ejercicio ordinario del órgano.

 

Pasando al artículo segundo propuesto, debemos indicar que, este Despacho, observa que el objetivo descrito en su primera parte, está presentado en términos más generales que los de la exposición de motivos.

 

El texto en su literalidad alude a “una rendición de cuentas del Consejo de Gobierno hacia la provincia que visite”, mientras que la exposición de motivos es más prescriptiva al referir a la exposición de “diferentes proyectos que pretende ejecutar en cada una de las provincias”.

 

La descripción más general podría conllevar a que las sesiones provinciales se utilicen para informar sobre temáticas de interés nacional, y no particulares de cada una de la provincia. De igual manera, la medida resultaría valiosa para la rendición de cuentas del órgano,  sin embargo, es claro que no cumpliría la misma finalidad.

 

Por último, vale comentar sobre la disposición contenida en el segundo de los párrafos del numeral analizado, que establece que las sesiones provinciales se realizarán en la municipalidad de la cabecera de cantón de cada provincia, con la salvedad prevista para el caso de Guanacaste.

 

Al respecto, simplemente,  nos parece que debe llamarse la atención sobre la necesaria consulta del proyecto que debe hacerse a las municipalidades, en razón de la autonomía administrativa que éstas tienen sobre la disposición de sus recursos humanos, materiales y financieros. (Ver: JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I (Parte General), Biblioteca Jurídica Dike, 1ª Ed., 2002, página 10).

 

IV. CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no implica consideraciones de oportunidad y conveniencia que entran dentro del ámbito de la discrecionalidad legislativa.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Tatiana Gutiérrez Delgado                                                Ricardo Jiménez Bonilla

Procuradora                                                                        Procurador

 

TGD/RJB/laa