C-147-2016

27 de junio del 2016

 

Licenciada

Idriabel Madriz Mora

Auditora Interna

Municipalidad de Osa

S.O

 

 Estimada señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AI-022-2016 del 28 de enero del 2016, recibido vía fax en la misma fecha indicada.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio supra indicado, se solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

1.      ¿Pueden las Municipalidades cobrar el importe correspondiente a servicios municipales, al usuario que recibe el servicio cuando este no sea el dueño registral del terreno, siendo el dueño registral el mismo ente Municipal?

 

2.      ¿Procede la declaratoria de incobrabilidad de deudas tributarias que forman parte del presupuesto municipal, en los casos en que el usuario recibe el servicio de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal?

 

 

            De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, no se aporta criterio legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma directa por la Auditora municipal.

 

II.  SOBRE LO CONSULTADO

 

            A continuación damos respuesta a las interrogantes planteadas:

 

1.             ¿Pueden las Municipalidades cobrar el importe correspondiente a servicios municipales, al usuario que recibe el servicio cuando este no sea el dueño registral del terreno, siendo el dueño registral el mismo ente Municipal?

 

 

A efecto de dar respuesta a la interrogante planteada, es necesario recordar que conforme a los artículos 168 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades, en tanto entes autónomos, se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios locales. Además, ostentan potestad tributaria que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13) y 170 de la Constitución Política, misma que se desarrolla en el artículo 74 del Código Municipal.

 

Precisamente, en el ejercicio de esta potestad tributaria, las entidades municipales pueden crear sus propios tributos, así como ejercer las competencias tributarias de control, verificación, fiscalización y recaudación de los mismos, y dentro de tales tributos, se encuentran las tasas municipales por la prestación efectiva o potencial de servicios.

 

En esa línea, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en su artículo 4, atendiendo la doctrina tributaria predominante, ha definido lo que debemos entender como una “tasa", señalado que ésta es “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…) (Al respecto, ver dictamen C-094-2012 de 26 de abril de 2012, entre otros).

 

Como se advierte, el hecho generador de la obligación tributaria, en el caso de la tasa, está íntimamente relacionado con la prestación efectiva o potencial del servicio público al contribuyente.

 

En ese sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en reiterada jurisprudencia ha delimitado en sus características tributarias, la noción de la tasa definiéndola como:  

 

“…V. ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y

 

se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)” (Resolución N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991. El resaltado no es del original)

 

Como indicamos supra, en el caso de las tasas municipales, debemos remitirnos al artículo 74 del Código Municipal, Ley N°. 7794 del 30 de abril de 1998 (reformado por Ley N°8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión integral de Residuos). Dispone el actual artículo 74 lo siguiente:

“Artículo 74:

Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de

 

parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.  Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.  La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido.  La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa”.  (El resaltado no es del original)

 

 

De la lectura de la norma supra transcrita, se puede precisar que los servicios prestados por las municipalidades requieren de una fuente de financiamiento que le permita su efectiva prestación. No se trata de un impuesto, en sentido técnico, sino de una tasa cuyo hecho generador es la contraprestación de un servicio público.

 

Interesa a la consultante, lo relacionado con el cobro de la tasa municipal, en particular, a quién le corresponde el pago del tributo en bienes que pertenecen registralmente a la Municipalidad, pero su uso lo realiza un tercero.

 

Al respecto, la consultante no precisa a qué servicios municipales, en concreto, refiere en su pregunta. Tampoco precisa la naturaleza jurídica –pública o privada- de los inmuebles que refiere en su interrogante. De suerte que, se brindara una respuesta general a lo plantado.

 

            Sobre lo consultado, debemos indicar que un tema similar al aquí planteado fue abordado por éste Órgano Asesor en el dictamen número C-189-2008 de 03 de junio del 2008, en el que se indica que, de la interpretación armónica de los numerales 74 y 70, ambos del Código Municipal, se advierte que el término “usuario” se refiere al propietario del inmueble:

 

         “(…)De la simple lectura del artículo trascrito pareciera –en primera instancia- que corresponde al usuario el pago de los servicios que brinda la municipalidad; sin embargo si interpretamos armónicamente dicha norma con lo dispuesto en el artículo 70 del Código Municipal que dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles.”, tendríamos que decir que cuando el legislador utiliza la palabra “usuario” se está refiriendo concretamente a los propietarios del inmueble, ello por cuanto el servicio brindado está en íntima relación con el bien, de ahí que las deudas por concepto de tasas municipales constituyen hipoteca legal preferente, lo que nos lleva a concluir que el único perjudicado con una eventual acción judicial por el no pago de la obligación, lo sería el titular del dominio sobre el inmueble y no el usuario o usufructuario propiamente dicho. Lo anterior, sin perjuicio de que el usuario del inmueble asuma la responsabilidad en el pago de los servicios municipales, siempre y cuando ello no implique una forma de elusión de la obligación tributaria.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Este criterio fue aclarado mediante dictamen número C-261-2008 del 29 de julio del 2008, en el cual se indicó:

 

“(…) En relación con el dictamen emitido por esta Procuraduría, resulta menester aclarar, que si bien en la consulta y en la opinión jurídica que se adjunta, se hace referencia a que el “…Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene ubicadas algunas de sus sedes regionales en inmuebles que pertenecen a otras Instituciones Públicas, en algunos casos, concretamente a las Municipalidades del lugar, inmuebles de los cuales ha hecho uso y posesión durante varios años.“, y respecto de los cuáles se formula la pregunta, de si el pago por

 

concepto de servicios municipales está ajustado a derecho; es lo cierto, que la documentación aportada está referida a uno de los inmuebles contenidos en  la Ley N° 5570, concretamente a la propiedad que hoy ocupa el Taller Central del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, lo que motivó que la Procuraduría enfocara el análisis sobre dicho inmueble. 

         Sin perjuicio de lo anterior, esta Procuraduría se referirá a los puntos del dictamen que a juicio de la señora Ministra no han quedado claros.

Tal y como se indicó en el dictamen C-189-2008, el artículo 74 del Código Municipal dispone que “…los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías, recolección de basuras, mantenimiento de zonas verdes, servicios de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezca por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.”, sin embargo dicho párrafo no puede ser interpretado simplemente en su literalidad, sino que debe armonizarse con lo dispuesto en el artículo 70 del mismo Código Municipal, a fin de poder establecer quién es el verdaderamente obligado al pago de los servicios  municipales. Lo anterior, por cuanto de conformidad con el artículo 70 – también citado en el dictamen C-189-2008 – las deudas por tributos municipales constituyen hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles, lo que implica que los servicios brindados por la entidad municipal están en íntima relación con el bien inmueble. Siendo así, el único perjudicado con una eventual acción judicial por el incumplimiento en el pago de los servicios municipales, lo sería el propietario del inmueble, y no el usuario como se ha interpretado.

         Ahora bien, en el caso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes lo resuelto por esta Procuraduría en el dictamen que se cuestiona, en relación con el inmueble propiedad del Liceo de Costa Rica Diurno, en nada varía con respecto a otros bienes que no son de su propiedad y son usados por dicha entidad, tal sería el caso de aquellos inmuebles que recibió en préstamo de uso no retributivo o en forma gratuita.

         Si bien en el dictamen C-189-2008 se indica “Lo anterior, sin perjuicio de que el usuario del inmueble asuma la responsabilidad en el pago de los servicios municipales, siempre y cuando ello no implica una forma de elusión de la obligación tributaria.”, en nada contradice lo afirmado en el sentido de que el propietario del inmueble es el

 

responsable del pago de los servicios municipales y no el usuario. Siendo que el Ministerio Obras Públicas y Transportes al presentar la consulta, expresamente manifestó que “Lamentablemente no se ha logrado determinar si existe algún instrumento jurídico que defina la relación existente entre el MOPT y las instituciones públicas propietarias de los inmuebles, pues no fue posible ubicar la existencia de un convenio o documento en el que se determine la naturaleza de la relación existente y las obligaciones de las partes.”, ello no es obstáculo para que el MOPT mediante acuerdo con los propietarios y por una razón de justicia, asuma el pago de los servicios municipales, más aún, si consideramos que el mismo Código de Normas y Procedimientos Tributarios – que es de aplicación supletoria – admite en el artículo 37 el llamado pago por terceros, según el cual terceros extraños a la obligación tributaria, también pueden realizar el pago de obligaciones tributarias. Lo anterior no implica desde ningún punto de vista, que el MOPT asuma la condición de sujeto pasivo, misma que se mantiene siempre en cabeza del propietario del inmueble.

         En cuanto a la duda que le surge a la señora Ministra, de si es necesario la constitución de un usufructo de uso para que el MOPT asuma la responsabilidad de pagar los servicios municipales, considera esta Procuraduría que no se ha interpretado correctamente lo expuesto en el dictamen.- Tal y como se indicó supra, en aquellos casos en que el MOPT se encuentre usando inmuebles de otras instituciones y ante el hecho de que corresponde al propietario asumir el pago de los servicios municipales, puede llegar a un acuerdo con este para hacer pago el pago de dichos servicios no en condición de sujeto pasivo, sino de un tercero ajeno a la obligación tributaria, lo anterior ante la inexistencia de un usufructo de uso debidamente constituido, ya que de existir éste la situación variaría jurídicamente, toda vez que de conformidad con el artículo 355 del Código Civil el usufructuario debidamente constituido estaría obligado a pagar los impuestos ordinarios que las leyes determinen mientras dure el usufructo, es decir el legislador le otorga la condición de sujeto pasivo de la obligación. En conclusión, podríamos afirmar entonces que no se requiere la constitución de un usufructo de uso a favor del MOPT, para que este previo acuerdo con los propietarios de los bienes y debidamente justificado pague el importe los servicios municipales.

En cuanto al caso específico del inmueble a que refiere la Ley N° 5570 y donde se encuentra ubicado el Taller Central, si bien el MOPT tiene el uso dicho inmueble, ello no implica que exista un usufructo de uso debidamente constituido como parece entenderlo es Despacho, ya que

 

como bien se indicó en el dictamen C-189-2008, de conformidad con el artículo 1° de la Ley N° 5570 el traspaso del inmueble donde se ubica el Taller Central del MOPT debía de realizarse a favor del Liceo de Costa Rica Diurno hasta que se trasladaran dichos talleres, de manera que no podríamos hablar de un usufructo de uso legal a favor del MOPT antes del traspaso de la propiedad al Liceo de Costa Rica Diurno. Aún cuando notarialmente se cometió un error de interpretación de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 5570 y se traspasó el inmueble al Liceo de Costa Rica Diurno antes de que se diera el traslado de las instalaciones del MOPT, y pese que en el asiento registral se dejó constancia de la condición contenida en la ley para el traspaso del inmueble, no podríamos hablar de un usufructo de uso legalmente constituido, toda vez que de conformidad con el artículo 459 del Código Civil todos aquellos títulos en que se constituyan, reconozcan, modifiquen o extingan derechos de usufructo o uso deben estar debidamente inscritos en el Registro Público, situación que no se cumple en el caso de análisis”.  (Lo resaltado no es del original).

 

            Este criterio se ha reiterado recientemente.  Así en el dictamen número C-187-2015 de 21 de julio del 2015, se  señaló:

 

“(…) No debemos pasar por alto que los responsables directos del pago de las tasas municipales son los propietarios de los inmuebles que se encuentran en la jurisdicción de la municipalidad respetiva. (…)

Así las cosas, la entidad municipal puede ejercer las acciones legales pertinentes ante los Tribunales de Justicia, respecto al cobro de los tributos (tasas por recolección de desechos sólidos) a los propietarios registrales de los bienes que no se encuentren al día con dicho cobro. Es importante señalar que en el caso de que el propietario registral del bien no sea quien este usufructuando la propiedad, este tendría una acción de regreso sobre las unas pagas por concepto de recolección de desechos sólidos sobre quienes estén usufructuado el bien salvo si existiere un convenio en contrario”. (Lo resaltado no es del original).

 

 

De conformidad con lo expuesto, se derivan varios aspectos:

 

1.                  El primero, refiere a que la obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal surge, en tanto se dé la prestación efectiva o potencial del servicio municipal, de suerte que, si ese servicio

 

2.                  no se presta, no se configura el presupuesto fáctico que está previsto en la norma como hecho generador de la obligación tributaria y, consecuentemente, la Municipalidad no estaría facultada para realizar el cobro de la tasa correspondiente.

 

3.                  En punto al sujeto pasivo de la obligación, si bien el artículo 74 del Código Municipal dispone que el pago corresponde a los usuarios, la interpretación de ese numeral en conjunto con el artículo 70 del Código Municipal nos lleva a afirmar que debe entenderse como sujeto pasivo al propietario del inmueble donde se brindan los servicios.

 

4.                  El propietario, a quien le corresponde el pago de la obligación, puede ejercer acción de regreso para la recuperación de lo pagado en contra del “usuario” del bien.

 

Así las cosas, en lo que es objeto de consulta, y siguiendo el criterio de este Órgano Asesor, en los dictámenes citados, debemos indicar que el responsable del pago de las tasas municipales corresponde al propietario registral del inmueble.

 

En el caso planteado, se indica que el propietario del bien es la Municipalidad, pero se omite indicar la naturaleza, pública o privada del terreno. Partiendo de que se trata de un bien privado municipal, susceptible de ser ocupado por un tercero, correspondería a la Municipalidad asumir el cargo por tasas municipales. No obstante, puede ejercer la acción de regreso en contra del usuario del bien, a efecto de recuperar la suma correspondiente a tasas municipales, ello, en el tanto, no exista acuerdo o convenio que libere al usuario de tal carga.

 

            Así las cosas, en el supuesto referido en la consulta,  las Municipalidades, pueden recuperar –cobrar- el monto correspondiente a servicios municipales, al usuario que recibe el servicio, ejerciendo una acción de regreso, en tanto no exista causa que le impida ejercer tal acción.

 

 

2. ¿Procede la declaratoria de incobrabilidad de deudas tributarias que forman parte del presupuesto municipal, en los casos en que el usuario recibe el servicio de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal?

 

            Resulta pertinente, a efectos de dar respuesta a esta interrogante, analizar la normativa jurídica relacionada con la Hacienda Municipal.

 

 

Al efecto, el Capítulo II del Código Municipal regula lo concerniente a los ingresos municipales. Así del artículo 68 del Código Municipal en relación con el 169 y 170 de la Constitución Política, deriva la potestad tributaria de las corporaciones municipales, que le permite dotar a éstas de los ingresos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y fines, a través de la fijación de precios y tasas de los servicios municipales.

 

            Así, el artículo 68, señala:

 

“La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados.”

           

Por su parte, el artículo 69 regula no sólo la forma en que deben ser efectuados los pagos por concepto de tributos municipales, sino que incorpora una sanción administrativa por el incumplimiento del deber formal de pagar la obligación tributaria en tiempo:

 

 

“Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo.

Las patentes municipales se cancelaran por adelantado. A juicio del Concejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

El atraso en los pagos de los tributos generará multas e intereses moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” 

 

            En punto a las tasas municipales, tal y como indicamos supra, el artículo 74 del Código de rito, determina que por los servicios que preste la municipalidad ésta cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. 

 

            La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido.

 

Las normas citadas ponen de manifiesto que el ingreso municipal se nutre de los impuestos y tasas por servicios municipales, que establece la Municipalidad a

 

cargo de los contribuyentes, en consecuencia, esos ingresos forman parte de su presupuesto.

 

En concordancia con ello, el sujeto pasivo, debe cumplir con su deber de cancelar, dentro de los plazos que determina el municipio, la obligación tributaria, para lo cual, la Corporación Municipal debe establecer los mecanismos que permitan una adecuada y eficiente recaudación de esos ingresos. 

 

            Bajo ese entendido, y en relación a adeudos originados en el incumplimiento del pago de obligaciones tributarias municipales, el municipio debe ejercer acciones dirigidas a la recuperación de esas sumas, pues de lo contrario, podría afectarse al erario municipal.

 

En ese sentido, y en punto a la segunda pregunta que se formula por parte de la Sra. Auditora, para que una suma sea declarada incobrable, debe la Corporación Municipal, de previo al dictado de un acto debidamente motivado, agotar las acciones de cobro previstas por el ordenamiento jurídico, tanto en sede administrativa como judicial, en razón del deber de recuperar las sumas adeudadas a la Administración, en este caso, la municipal. 

 

Así, la declaratoria de deudas como incobrables debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y la debida gestión con apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables.

 

Cabe agregar, sin perjuicio de lo antes indicado, que este Órgano Asesor también ha abordado el tema de la incobrabilidad de deudas, desde la perspectiva del uso razonable, eficiente y eficaz de los recursos públicos, en consideración de aquellos supuestos en que la acción cobratoria representa un costo mayor al valor a recuperar.

 

Al efecto, en el dictamen número C-438-2008 del 15 de diciembre del 2008, se indicó lo siguiente:

 

“ En relación con las sumas incobrables a la cual pareciera referirse la pregunta N° 4, se ha de indicar que para que una suma sea declarada incobrable debe la Administración Tributaria Municipal agotar no solo procedimientos cobratorios administrativos, sino también los procedimientos cobratorios judiciales. Sin embargo, para tales efectos debemos tener presente que las decisiones administrativas en relacionadas con la obtención, manejo uso y administración de los recursos

 

públicos deben sujetarse a los principios de economía y eficiencia y eficacia, lo que implica, que el gasto público conlleva el uso racional de los recursos públicos.

 

Consecuentemente el uso racional de los recursos públicos, el coste efectivo de la administración de justicia y el funcionamiento de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos cobratorios por sumas reducidas, y en general cuando los gastos de recuperación del crédito en descubierto superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con la acción. Es por ello, que a juicio de la Procuraduría General, emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor al costo efectivo de la gestión cobratoria, no puede ser calificado ni enmarcarse dentro el principio de buena gestión, dado que ello no implica un uso racional de los recursos públicos.

 

Podemos concluir entonces, que son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración los que se constituyen en parámetros para determinar la interposición de los procesos cobratorios (a mayor abundamiento véase dictamen C-240-2008 del 11 de julio del 2008 )”  (Lo resaltado no es del original).

 

Más recientemente, y sobre este mismo tema, en el dictamen número C-204-2015 de 5 de agosto de 2015, se abordó lo relativo a los principios que rigen la gestión de recursos públicos, en relación al deber de ejercer las acciones necesarias para la recuperación de adeudos, y la valoración en casos de montos reducidos:

 

“(…) B-. LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DEBE SER RAZONABLE, EFICAZ, ECONOMICA Y EFICIENTE

 

En el ordenamiento que regula y ordena los recursos financieros públicos cobran una particular importancia los principios de eficacia, economicidad y eficiencia. El artículo 3 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone al efecto:

 

“ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley

 

Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:

           

 

a.         Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”.

 

Consecuentemente, toda decisión que se adopte en orden de los recursos públicos debe sujetarse a los referidos principios de economía, eficiencia y eficacia. Lo que es reafirmado por el artículo 5 de la misma Ley, al disponer en su inciso b):

 

“ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

 

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

 (…).

 

b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

 

            Principio de gestión financiera que no es otro que buena gestión: eficiencia, racionalidad y economía del gasto. Es decir, la gestión de los recursos públicos no solo debe ser conforme a la ley, sino que debe tender a producir un resultado y ese resultado está determinado y es evaluable por los objetivos de la acción pública concreta de que se trata. El Estado eficaz es aquél en que se da un cumplimiento efectivo y satisfactorio de los intereses generales a los que se debe el Estado y que justifican la Administración.

 

            La eficacia y eficiencia se determinan y evalúan no sólo respecto de la acción final de la Administración Pública. Por el contrario, deben informar la actuación instrumental, dirigida al logro de los fines públicos. En consecuencia, la eficacia, economicidad y eficiencia cubren también la actividad de gestión financiera y, por consiguiente, de la gestión de los créditos a favor de la Administración Pública. En ese sentido, son elementos que configuran la racionalidad del gasto público.

 

 Pero la racionalidad del gasto no solo se mide con la eficacia y eficiencia, sino que debe sujetarse al principio de economía, que hace referencia a la relación ahorro/costo. Esto es, la actuación administrativa debe evitar gastos desproporcionados en relación con los objetivos que se buscan. La desproporción puede derivar de un desconocimiento de las

 

necesidades reales que deben ser atendidas, de los recursos que se emplean para atender esas necesidades y de las condiciones en que esos recursos son empleados. Estos principios podrían justificar que la Administración no emprenda acciones para recuperar recursos que le corresponden. Sobre estos temas hemos indicado:

 

“Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

 

Ha indicado la Procuraduría, además, que la declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Por consiguiente, no puede considerarse incobrable la deuda respecto de la cual no se han agotado las gestiones administrativas para su recuperación. La declaratoria de incobrable supone, entonces, que se ha tramitado un procedimiento de cobro en vía administrativa y que este ha resultado infructuoso”. Dictamen N. C- 240-2008 de 11 de julio, 2008.

 

Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el

 

supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Aspecto que debe enmarcarse en la necesaria satisfacción de los intereses públicos a que debe tender toda la actuación administrativa. Empero, esa consecución del interés público puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

 

De modo que el uso racional de los recursos públicos, la optimización de la gestión financiera pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Por ende, justificar una declaratoria de incobrabilidad.

 

            En razón de lo cual cabe admitir que la Administración emita reglamentos destinados a normar los supuestos bajo los cuales una determinada deuda en su favor puede declararse incobrable, así como asigne la competencia para declararlo, evitando la arbitrariedad o discrecionalidad absoluta de sus funcionarios. Tal puede ser el supuesto de un procedimiento de recuperación que obligue a incurrir en un costo superior al monto debido o bien, que las posibilidades de recuperación sean nulas, resultando irrecuperable la suma adeudada, supuestos susceptible de afectar el interés financiero y, por allí, del interés público.  Estima la Procuraduría, sin embargo, que una declaratoria de incobrabilidad de una deuda debe estar precedida de diversas acciones de recuperación y no debe ser automática. Como se ha dicho en otras ocasiones, OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002, no es conforme con el principio de legalidad el que la Administración no trate de recuperar las sumas que le son adeudadas y, en particular que no demuestre, por los medios correspondientes, la inexistencia de bienes o recursos sobre los cuales hacer efectivo el crédito y por el contrario, deje prescribir las deudas. Ergo, debe disponerse que ante una situación como la que se consulta, los funcionarios competentes están en el deber legal de realizar los análisis y averiguaciones tendentes a

 

hacer efectivo el crédito y, por ende, a mantener y hacer efectivo la recuperación de los adeudos. En su caso, la Administración debe verificar que ante un determinado tipo de adeudos, en la práctica la regla sea la irrecuperabilidad, porque ello podría revelar también una forma de actuación, poco diligente, del funcionario competente.

 

            Por tanto, la reglamentación que se emita debe asegurar la buena administración de los recursos y sobre todo que estos sean gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Sobre los requisitos que deben cumplirse ha indicado la Contraloría General de la República, en oficio Nro. 314 del 15 de enero del 2009, reiterado en DFOE DL-1069 (oficio N. 11658) de 23 de noviembre de 2011:

 

 “II.- Sobre el procedimiento existente para poder eliminar pendientes de cobro cuando existen montos incobrables: (…) Podemos decir en primer término, que no hay un procedimiento en específico al cual deban acudir las administraciones para llegar a declarar como incobrable montos adeudados por particulares al Estado, sino que lo realizado por este órgano contralor es que se ha avocado a definir aspectos generales sobre los cuales deberá versar la valoración de la decisión que se tome, a fin de declarar incobrables ciertas sumas.(…) a.1 Es la propia Administración la que debe tomar la decisión en torno a definir qué casos pudieran resultar incobrables, claro está, posterior a una ponderación de las variables “costo-beneficio” en la recuperación del monto adeudado, significando que si el procedimiento cobratorio que se realice en vía administrativa o judicial entraña un perjuicio para la Administración, en el entendido de que los recursos que se destinen para tales efectos se estiman mayores a lo recuperado, es evidente entonces que la decisión tomada no puede conllevar un perjuicio al erario público. / a.2 (…) son las Administraciones quienes deben determinar, sustentadas en estudios técnicos, el monto a partir del cual proceder a declarar incobrables ciertas deudas. Con respecto al tema, esta Contraloría ha indicado que: "...No obstante lo anterior, recordemos que ciertamente toda institución puede declarar deudas como incobrables, siempre que previamente se hayan agotado los mecanismos de cobro y se pueda demostrar de manera fehaciente

 

que el costo-beneficio de proseguir con el proceso en los tribunales sería antiproducente para las finanzas públicas. Sobre esta materia reiteramos lo siguiente… b) Que tanto en derecho público como privado, la persona física o jurídica debe justificar en forma fehaciente que se han hecho todos los procedimientos pertinentes para recuperar el monto adeudado y sólo ante una verdadera imposibilidad de cobro, puede procederse a pasar la acreencia como incobrable. c) Que en ninguna circunstancia debe permitirse que por el simple dicho o la escasa importancia del monto, se declare incobrable, sin gestión alguna de parte de la Administración, una determinada suma. Aceptar este procedimiento sería como condonar la deuda, lo que no implica que la misma una vez demostrado que se gestionó su recuperación y que realmente hay imposibilidad material de resarcimiento, pueda declararse incobrable. d) Que siempre se deben hacer las gestiones administrativas de cobro y en los casos en que se cumplan los requisitos suficientes de respaldo - que teóricamente deberían ser la totalidad-, se proceda al trámite de cobro judicial en las diferentes vías en que éste se puede llevar a cabo. e) Que en los casos en que haya habido sentencia judicial firme, se debe tratar de recuperar lo allí resuelto y solo si existiere imposibilidad de cobro se aplique el término de prescripción y se excluya el monto debido de activos…””.

 

 Concuerda la Contraloría en que en razón de los costes propios de la actuación administrativa y, para garantizar el uso racional de los recursos públicos, en su caso, de la administración de justicia, puede resultar improcedente incoar procesos cobratorios por sumas reducidas, en casos en que los gastos de recuperación superen lo que eventualmente se obtendría con la acción de cobro”.  (Lo resaltado no es del original)

 

Conforme a lo expuesto, y en relación a lo consultado,  la declaratoria de incobrabilidad de deudas derivadas de la prestación de servicios municipales –numeral 74 del Código Municipal-, corresponde a una decisión de la Corporación Municipal, que deberá estar debidamente fundamentada y precedida de la ejecución de acciones tendientes a la recuperación de lo adeudado –administrativas y judiciales-, que acrediten la imposibilidad de cobro.

 

Valga indicar que en el caso de la Municipalidad de Osa, ésta cuenta con un reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo, Extrajudicial y Judicial de

 

la Municipalidad de Osa, No. 41 de 15 de octubre de 2008, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.218 del 11 de noviembre de 2008.

 

 

III.             CONCLUSIONES.

 

            De conformidad con lo  expuesto, es criterio de éste Órgano Asesor que:

 

1.                  La obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal, surge en tanto se dé la prestación efectiva o potencial del servicio municipal.

 

2.                  En punto al sujeto pasivo de la obligación, si bien el artículo 74 del Código Municipal dispone que el pago corresponde a los usuarios, la interpretación de ese numeral, en conjunto con el artículo 70 del Código Municipal, nos lleva a afirmar que debe entenderse como sujeto pasivo al propietario del inmueble donde se brindan los servicios.

 

3.                  El propietario del inmueble puede ejercer la acción de regreso en contra del usuario del bien, a efecto de recuperar la suma correspondiente a tasas municipales, ello, en el tanto, no exista acuerdo o convenio que libere al usuario de tal carga.

 

4.                  La declaratoria de incobrabilidad de deudas derivadas de la prestación de servicios municipales, corresponde a una decisión de la Corporación Municipal, que deberá estar debidamente fundamentada y precedida de la ejecución de acciones tendientes a la recuperación de lo adeudado –administrativas y judiciales-, que acrediten la imposibilidad de cobro.

 

 

                                                                       Atentamente;

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta