C-353-2015

16 de diciembre del 2015

 

 

Licenciado

Antonio Araya Madrigal

Director Ejecutivo

Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense

(FAESUTP)

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio número DE 118-2012, en el cual se nos plantea una consulta respecto del procedimiento de elección de los miembros del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense (FAESUTP).

 

Mediante el oficio citado, se solicita emitir criterio respecto de la siguiente consulta en concreto:

 

 

 “… solicitarle su colaboración para que nos instruya sobre el procedimiento que debe seguir el Órgano Elector del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, para elegir a los miembros del Consejo Directivo que representan las municipalidades de la provincia de Puntarenas…”.

 

         Antes de referirnos a la consulta planteada, ofrecemos las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual obedece a la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho en materia de atención de litigios en la vía judicial, lo cual que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.

 

 

 

NATURALEZA DEL FAESUTP Y PROCEDIMIENTO DE ELECCIÓN DE LOS MIEMBROS QUE REPRESENTAN A LOS GOBIERNOS LOCALES DE LA PROVINCIA

 

El Fondo de Apoyo para Educación Superior y Técnica del Puntarenense (FAESUTP) fue creado mediante Ley N° 7667 del 09 de abril del año 1997, como persona jurídica de derecho público y de carácter no estatal. Su finalidad es administrar los recursos que le son asignados por ley para financiar becas y programas de estudios universitarios, técnicos y de posgrado a la población puntarenense, mediante becas y programas.  Lo anterior, buscando contribuir a mejorar los índices de empleo y con ello combatir la pobreza en general de las comunidades de la provincia (artículo 1°).

 

La Ley citada establece que la administración del Fondo estará a cargo de un Consejo Directivo y de un Director Ejecutivo, nombrado por el primero (artículo 4°).

 

En sus numerales 5 y 6, se regula el nombramiento e integración del mencionado Consejo Directivo. Sobre el particular, las citadas normas disponen a la letra lo siguiente:

“DEL CONSEJO DIRECTIVO

“ARTÍCULO 5.- Nombramiento

Para nombrar al Consejo Directivo, cada municipalidad de la provincia de Puntarenas escogerá, de su seno, a un representante a quien deberá instruir sobre el procedimiento de designación.

Los representantes conformarán el órgano elector del Consejo Directivo del Fondo, que deberá reunirse en su sede a más tardar en la segunda quincena de junio del año respectivo para cumplir con su cometido, según lo dispuesto por el reglamento de la presente ley.

Igual procedimiento deberá seguirse para llenar las vacantes en el Consejo Directivo.

ARTÍCULO 6.- Integración

El Consejo Directivo estará integrado por siete miembros, que deberán residir, de manera estable y permanente, en una comunidad puntarenense y mantener esta situación mientras ejerzan el cargo, en los términos definidos por el reglamento de esta ley y conforme a la siguiente distribución:

a) Tres representantes municipales de los cantones de Puntarenas, quienes deberán ser educadores, activos o pensionados, con diez años de experiencia docente como mínimo. Se elegirá un representante de las municipalidades de cada una de las siguientes regiones: Pacífico Sur, cantón Central y Pacífico Central. Esta última incluye los cantones de Montes de Oro y Esparza.

b) Un representante del Colegio Universitario de Puntarenas.

c) Un representante del Ministerio de Educación Pública, escogido entre los directores regionales de ese Ministerio en la provincia.

d) Un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje, seleccionado entre los directores de las sedes regionales en la provincia.

e) Un representante designado por el Consejo Nacional de Rectores entre los jerarcas de cada una de las sedes regionales de los centros universitarios de la provincia.

En la elección de los representantes mencionados en los incisos b), c), d) y e), el órgano elector conocerá las ternas que enviarán el Consejo Directivo del Centro Universitario de Puntarenas, el Ministro de Educación, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje y el Consejo Nacional de Rectores para escoger al representante respectivo.

Los miembros del Consejo Directivo permanecerán en sus cargos dos años, pero podrán ser reelegidos indefinidamente.”

Teniendo a la vista esa normativa, se advierte que, al instituirse la forma de elección de los diferentes representantes del Consejo Directivo se produce un vacío de ley en el texto de la norma, ya que no se indica cuál es el procedimiento a seguir respecto de los representantes mencionados en el inciso a) del artículo 6 (tres representantes municipales de los cantones de Puntarenas, de cada una de las siguientes regiones: Pacífico Sur, Cantón Central y Pacífico Central -incluidos los cantones de Montes de Oro y Esparza-).

 

Es justamente ese vacío el que, en su momento, motivó la consulta que aquí nos ocupa, toda vez que resultaba importante arribar a alguna determinación que permitiera despejar en forma idónea las inquietudes acerca del procedimiento a seguir para hacer de modo correcto las designaciones correspondientes.

 

No obstante, tenemos que lo anterior viene a ser solucionado mediante la emisión del Decreto Ejecutivo N° 38806 del 19 de agosto del 2014, denominado “Reglamento a la Ley de Creación del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenenses, Ley N° 7667”, normativa vigente a partir de su respectiva publicación en el Diario Oficial La Gaceta N° 13, de fecha 20 de enero del 2015.

 

Así, en la actualidad debe considerarse que con la emisión del ya mencionado Decreto Ejecutivo N° 38806 se establece un procedimiento específico para elegir a los miembros del Consejo Directivo representantes de las municipalidades, por lo cual es necesario atender a lo establecido por dicha normativa.

 

En consecuencia, al día de hoy lo correcto es aplicar el procedimiento para la elección de miembros del Consejo Directivo -representantes municipales- instaurado en el Reglamento.

 

Como ya fue indicado, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 de la ley N° 7667, la Administración del Fondo está a cargo de un Consejo Directivo y de un Director Ejecutivo, nombrado por el primero. Asimismo, acorde con el artículo 5 de dicha Ley, para el nombramiento del Consejo Directivo debe constituirse un órgano elector del Consejo Directivo del Fondo, para lo cual cada municipalidad de la provincia de Puntarenas debe escoger un representante que será instruido respecto del procedimiento de designación.   Dicho órgano elector deberá reunirse en su sede a más tardar en la segunda quincena de junio del año para efectos de cumplir con su cometido. El procedimiento citado también deberá seguirse a efectos de llenar las vacantes del Consejo Directivo.

 

En cuanto a la integración del Consejo Directivo, el numeral 6 indica que éste se constituirá con siete miembros y establece el procedimiento a seguir a efectos de elegir los representantes mencionados en los incisos b), c), d) y e), que serán seleccionados por el órgano elector luego de conocer las ternas enviadas al efecto por el Consejo Directivo del Centro Universitario de Puntarenas, el Ministro de Educación, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje y el Consejo Nacional de Rectores.

 

Sin embargo, como ya se advirtió al transcribir la norma líneas atrás, en ese cuerpo legal no se prevé un procedimiento específico para los representantes municipales indicados en el inciso a).

 

            Ahora bien, las disposiciones de la Ley de Creación del FAESUTP citadas supra, han venido a ser complementadas con los aspectos regulados por el Reglamento a la Ley de Creación del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, específicamente de conformidad con lo establecido en los artículos 4 al 11 de dicha normativa.

 

            De conformidad con el artículo 4 del Reglamento, la organización administrativa del FAESUTP está conformada por un Consejo Directivo, un Director Ejecutivo, un Consejo Asesor Académico y un Consejo Asesor Técnico.

 

            El Consejo Directivo se instituye como el órgano superior encargado de la dirección de FAESUTP, y sus siete miembros propietarios deberán residir de manera estable y permanente en alguno de los cantones de la Provincia de Puntarenas y deberán contar con experiencia profesional en alguno de los campos en que FAESUTP desarrolla sus labores (artículo 6 del Reglamento).

 

            El numeral 7 del Reglamento remite a las disposiciones del artículo 6 de la Ley 7667, para efectos de la integración del Consejo Directivo y de la elección de los representantes mencionados en los incisos b), c), d) y e) del mismo artículo, por lo cual es el órgano elector el que deberá elegir a dichos representantes, luego de conocer las ternas enviadas por cada una de las instituciones señaladas por el numeral.

 

Lo anterior se complementa y amplía mediante el artículo 8 del Reglamento, que además crea el procedimiento específico a seguir para efectos de elegir a los representantes municipales contemplados en el inciso a) del artículo 6 de la Ley. En efecto, establece el artículo 8, lo siguiente:

 

“Artículo 8º- Elección del Consejo Directivo. Las personas miembros del Consejo Directivo serán nombradas por un Órgano Elector conformado por un(a) representante de cada una de las Municipalidades de la Provincia de Puntarenas, dicho órgano de conformidad con el artículo 5 de la Ley N° 7667, Ley que "Crea Fondo de Apoyo para Educación Superior y Técnica del Puntarenense", deberá conformarse y sesionar a más tardar en la segunda quincena del mes junio del año respectivo para cumplir con las funciones desarrolladas en este artículo.

 

Establecido el Órgano Elector, este podrá sesionar en el tanto alcance el quórum necesario de la mitad más uno de sus miembros. Alcanzado el quórum, el Órgano Elector conocerá los atestados y calidades de los postulantes de las organizaciones dispuestas en el artículo 7 de este Reglamento, procediendo a realizar mediante votación de mayoría absoluta la elección de los miembros del Consejo Directivo.

 

Para la elección de los (as) representantes municipales de los cantones de Puntarenas, el Órgano Elector elegirá un representante de las municipalidades de la región Pacífico Sur, de una nómina de cinco conformada por cada uno de los candidatos propuestos por los Consejos Municipales de las Municipalidades de Osa, Buenos Aires, Coto Brus, Corredores y Golfito; también elegirá un representante de las municipalidades de la región Pacífico Central; de una nómina de cinco conformada por cada uno de los (as) candidatos (as) propuestos (as) por los Consejos Municipales de las Municipalidades de Aguirre, Parrita, Garabito, Esparza y Montes de Oro. Asimismo elegirá un representante de la Municipalidad del Cantón Central de una terna propuesta por el Concejo Municipal de la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas.

 

En el caso de que el o la postulante no cumpla los requisitos necesarios, el Órgano Elector procederá a comunicar dicha situación a la entidad postulante, misma que deberá en el plazo de cinco días hábiles presentar un nuevo postulante que cumpla con los requisitos desarrollados en el artículo 6 de este Reglamento” (el destacado no es del original).

 

            Así las cosas, se tiene que el procedimiento a seguir para nombrar a los representantes municipales del artículo 6, inciso a) de la ley 7667, es el específicamente determinado al efecto por el artículo 8 del Reglamento a dicha Ley.

 

Adicionalmente, se trae a colación que el reglamento indica, en los artículos subsiguientes, que los miembros del Consejo Directivo serán nombrados por un plazo de dos años, con posibilidad de reelección al finalizar cada periodo y, en el caso eventual de quedar puestos vacantes en el Consejo Directivo o de darse una pérdida de credenciales por ausencia injustificada a tres sesiones consecutivas o seis alternas en el período de un año, para la elección del nuevo integrante el Órgano Elector deberá sesionar extraordinariamente en el plazo máximo de un mes a partir del cese de funciones del miembro saliente, de conformidad con las disposiciones que ya fueron previamente citadas.

            A mayor abundamiento, valga acotar que vista la puntual y necesaria complementación que brinda el reglamento comentado, tenemos desde esa óptica que esta normativa reglamentaria ha venido a cumplir su función de constituirse en un medio para asegurar el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador.

            Respecto de esta apreciación, valga ilustrar el tema haciendo referencia  a las consideraciones que se exponen en nuestro dictamen C-043-2007 del 15 de febrero del 2007, en los siguientes términos:

“En este sentido, y en abono a nuestro punto de vista, no podemos desconocer lo que en forma clara, reiterada y constante ha sostenido la doctrina, tesis que ha sido acogida por la Sala Constitucional, en el sentido de que el reglamento ejecutivo es una norma secundaria, subordinada y al servicio de la ley. Incluso, citando una jurisprudencia de la Suprema Corte de la República de Argentina, ha señalado, en el voto n.°  7735-94, lo siguiente:

‘II.-La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina ‘reglamentos de ejecución’.  La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que ‘las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador’.  En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley.’

 

      Refiriéndose al punto de los límites a la potestad reglamentaria, esta misma Sala en sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, manifestó:

 

     ‘La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política).  La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho.  Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...’

 

     Esta misma sentencia, al referirse a los llamados reglamentos ejecutivos dijo:

 

     ‘Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración se encuentra el que se denomina ‘Reglamento Ejecutivo’, mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía.  Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.’

 

     De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite (…) (Véase en idéntico sentido los votos números 2478-94 y 2460-95 del Tribunal Constitucional). (Lo que está entre negritas no corresponde al original).” (Sobre el tema, también puede verse, entre otros, nuestro dictamen C-353-2008, del 1° de octubre del 2008).

 

 

 

CONCLUSIONES

 

1.      El Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense (FAESUTP) fue creado mediante ley N° 7667 como persona jurídica de derecho público, de carácter no estatal, con la finalidad de administrar los recursos que le son asignados por ley para financiar becas y programas de estudios universitarios, técnicos y de posgrado, a la población puntarenense.

 

2.      Al instituirse en el artículo 6 de la Ley 7667 la forma de elección de los diferentes representantes del Consejo Directivo, se produjo un vacío de ley en el texto de la norma, ya que no se indica cuál es el procedimiento a seguir respecto de los representantes mencionados en el inciso a).

 

3.      Sin embargo, el mencionado vacío ha venido a ser solventado con la emisión del Decreto Ejecutivo N° 38806, que es el “Reglamento a la Ley de Creación del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenenses, Ley N° 7667”, normativa que ha complementado en la debida forma la ley, posibilitando su correcta aplicación práctica, a fin de cumplir a cabalidad con los fines previstos por el legislador.

 

4.      De conformidad con las previsiones de la normativa reglamentaria, el procedimiento a seguir para nombrar a los representantes municipales del artículo 6, inciso a) de la ley 7667, es el específicamente determinado al efecto por el artículo 8 del Reglamento a dicha Ley (Decreto Ejecutivo N° 38806).

 

5.      Así, a la luz de la citada norma reglamentaria, las municipalidades de la región Pacífico Sur enviarán una nómina de cinco candidatos, propuestos por cada uno de los cinco gobiernos locales que integran esa región, sistema que igualmente se ha de seguir para la región Pacífico Central.  Por su parte, en el caso del Cantón Central de Puntarenas, se elegirá un representante de una terna propuesta por dicho gobierno local.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

           

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora