C-122-2016

30 de mayo, 2016

 

                                                                        

Lic. Fernando Corrales Barrantes

Federación de Municipalidades de Heredia

Director Ejecutivo

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta  al oficio FMH-051-2016 de 2 de mayo de 2016.

 

En el memorial  FMH-051-2016 de 2 de mayo de 2016 se nos comunica el acuerdo del Consejo Directivo de la Federación de Municipalidades de Heredia N.° 25-2016 tomado en la sesión ordinaria N.° 09-060416 de fecha 6 de abril de 2016.

 

En dicho acuerdo tomado el 6 de abril de 2016 se decidió consultar  a la Procuraduría General de la República sobre el deslinde de competencias entre la Junta Administrativa de instalaciones deportivas previstas en el artículo 85 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y los Comités administradores previstos en el numeral 86 de esa misma Ley.

 

En concreto, se pide el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con los siguientes puntos:

 

1.    El consultante afirma que no existe claridad en relación con la forma en que se deslindan las competencias de las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas en relación con los Comités Administradores y de estos órganos, a su vez, con las Juntas de Educación.

2.    Luego, se requiere que se determine si las Juntas Administrativas previstas en el artículo 85 forman parte de la estructura administrativa del Comité Cantonal de Deportes o si, por el contrario, forman parte del Instituto Costarricense del Deporte.

3.    Como tercer punto, se pregunta si el hecho de que una instalación deportiva, que a su vez forma parte de  un centro educativo público, haya sido construido con subvenciones estatales, implica que debe ser administrado por una Junta Administrativa en lugar de un comité administrador.

4.    Se consulta además sobre cuál es el órgano encargado de la administración de instalaciones deportivas educativas durante el período escolar, pues al entender del consultante los comités administradores solo tienen una competencia temporal restringida al período no lectivo.

5.    Luego se consulta sobre la forma de llenar la laguna legal en relación con cuál ente u órgano es el encargado del procedimiento necesario para la integración de los comités administradores y sobre quién debe presidir dichos comités, amén de que indica que no existe norma que establezca el deber de los miembros de esos comités de asistir a las sesiones de los mismos.

 

A efecto de satisfacer lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la consulta el criterio del Asesor Legal Externo de  la Federación, oficio SP-034-2015 de 12 de noviembre de 2015, el cual concluye que:

 

Las Juntas Administradoras no forman parte de la estructura de los Comités Cantonales de Deporte sino del ICODER pero que los administradores de las instalaciones deportivas ubicadas en los centros educativos, son los comités administradores previstos en el artículo 86 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte. El asesor legal considera que el hecho de que una instalación educativa haya sido construida con fondos provenientes de una subvención estatal, no implica que aquella deba ser administrada por una Junta, sino por un comité.

 

Luego se indica que los comités solo tendrán competencia para administrar las instalaciones deportivas estudiantiles fuera del período lectivo, pues durante éste, su administración recae sobre las Juntas de Educación. Asimismo, estima que la integración de estos comités debería ser una responsabilidad del ICODER.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. SOBRE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS DE INSTALACIONES DEPORTIVAS Y DE RECREACION, B. SOBRE LA COMPETENCIA E INTEGRACION DE LOS COMITES ADMINISTRADORES DE INSTALACIONES DEPORTIVAS EDUCATIVAS.

 

 

A.       SOBRE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS DE INSTALACIONES DEPORTIVAS Y DE RECREACION.  

 

El artículo 85 de la Ley N.° 7800 de 30 de abril de 1998, Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, ha previsto que todas las instalaciones deportivas y recreativas públicas, construidas con financiamiento estatal, sean administradas por una Junta.

 

 ARTÍCULO 85.- Todas las instalaciones deportivas y recreativas públicas construidas con el financiamiento estatal, contarán con una junta administrativa, integrada por dos miembros de la municipalidad respectiva, un miembro nombrado por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y dos del comité cantonal de deportes y recreación. Los miembros de la Junta permanecerán en sus cargos durante el período gubernamental de cuatro años, y podrán ser removidos por el Consejo, por justa causa, según el reglamento de la presente ley.

 

            Luego, debe indicarse que estas Juntas Administradoras de Instalaciones Deportivas y de Recreación forman parte de la estructura orgánica del Instituto Costarricense del Deporte pues el propio numeral 85 ha dispuesto expresamente que su remoción, y por tanto su nombramiento, es una competencia del Consejo Nacional del Deporte y Recreación.

 

            Asimismo, debe puntualizarse que la competencia de estas Juntas comprende la administración de las instalaciones deportivas y recreativas que hayan sido construidas con financiamiento estatal, salvo aquellas que formen parte de la infraestructura de instituciones educativas. Al respecto, conviene citar el dictamen C-268-2008 de 30 de julio de 2008:

 

De la normativa trascrita se desprende que, en el caso de las instalaciones deportivas y recreativas públicas construidas con el financiamiento estatal, en principio, deben ser administradas por una junta administrativa integrada por cinco miembros: dos nombrados por la municipalidad respectiva, uno por el ICODER y los dos restantes por el Comité cantonal de deportes y recreación respectivo.

 

            Debe llamarse la atención sobre la integración de estas Juntas, pues el artículo 85 dispone que deban contar con dos representantes de la Municipalidad, dos del Comité Cantonal de Deportes y uno del propio ICODER. Es decir que las Juntas previstas en el artículo 85 a pesar de pertenecer orgánicamente al ICODER responden al tipo de colegio representativo, cuya función es reunir y conciliar los intereses instituciones del ICODER, las municipalidades y los Comités Cantonales de Deporte en relación con la administración de la infraestructura deportiva estatal.

 

            Ahora bien, conviene notar que, en efecto, a nivel de los gobiernos locales, el Código Municipal ha previsto, en su artículo 164,  la creación y funcionamiento de los denominados Comités Cantonales del Deporte.

 

Artículo 164. - En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva;  gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración.  Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal.

 

Luego, se ha indicado que estos Comités Cantonales, tienen una competencia para  gestionar sus propias instalaciones deportivas, pero también para el desarrollo de diversos programas locales para la promoción del deporte y la recreación que involucren a toda la población del respectivo cantón. Sobre la competencia de los Comités Cantonales de Deportes, cabe citar el dictamen C-220-2015 de 13 de agosto de 2015 – que reitera el C-51-2015 de 6 de marzo de 2015-:

 

A.                 SOBRE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES

 

El Código Municipal define la competencia de los denominados Comités Cantonales de Deportes.

En este sentido, el artículo 164 del Código Municipal establece que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación son órganos municipales que cumplen una función local, sea desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como  construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración.

Al respecto, cabe citar el dictamen C-51-2015 de 6 de marzo de 2015:

 

Debe insistirse. Los Comités Cantonales de Deportes y Recreación no son personas jurídicas  distintas de la Municipalidad, sino que son órganos municipales que cumplen una función local, sea desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como  construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración. Solamente a este efecto, la Ley les ha otorgado una personalidad instrumental.

 

Debe señalarse que esta competencia de los Comités Cantonales de Deportes les habilita, entonces, no solamente para gestionar sus instalaciones deportivas, pero también para el desarrollo de diversos programas locales para la promoción del deporte y la recreación que involucren a toda la población del respectivo cantón.

 Para efecto de cumplir sus propósitos, el mismo artículo 164 del Código Municipal les otorga a esos Comités Cantonales de Deportes una personificación presupuestaria instrumental, que les confiere la potestad para administrar los bienes públicos a su cargo con independencia del ayuntamiento al que pertenezca, pero que no los transforma en personas jurídicas plenas distintas de las municipalidades. Nuevamente, por contener una síntesis de nuestra jurisprudencia, citamos el dictamen C-51-2015:

Así los Comités Cantonales de Deportes y Recreación tienen una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad para administrar los bienes públicos a su cargo con independencia del ayuntamiento al que pertenece, pero que no los transforma en personas jurídicas plenas distintas de las municipalidades. (Sobre el concepto de personalidad jurídica instrumental ver: sentencia de la sala constitucional N.° 3629-2005 de las 2:58 horas del 5 de abril de 2005 y N.° 8889-2012 de las 4:00 horas del 27 de junio de 2012)

 

            Por el contrario, debe reiterarse lo dicho en el dictamen C-140-2009 que se trata de una personificación limitada, pues el Código Municipal, en especial su artículo 172, prevé una estrecha relación entre el Comité Cantonal de Deportes y su respectivo Concejo Municipal. En este sentido, conviene repetir lo señalado en el dictamen recién citado: 

 

    ·   Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

 

   ·  Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior.

 

   ·  El comité debe coordinar con el Concejo  las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

 

            Así las cosas, es claro que los Comités Cantonales de Deportes tienen una competencia para gestionar la construcción, administración y mantenimiento de  instalaciones deportivas, pero también para desarrollar proyectos deportivos y de recreación a favor de la comunidad local.

 

            Así las cosas, es razonable, entonces, que el artículo 85 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte le otorgue participación a los Comités Cantonales dentro de las Juntas Administradoras de las Instalaciones Deportivas construidas con subvenciones estatales.

 

            Lo anterior, sin perjuicio, de advertir que, con fundamento en el artículo 171 del Código Municipal, es posible que el Instituto Costarricense del Deporte pueda, previo convenio, ceder la administración de esas mismas instalaciones a un Comité Cantonal de Deportes cuando se estime que mejor conviene al interés público:

 

Artículo 171.- Las municipalidades, el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, las instituciones públicas y las organizaciones comunales quedan autorizadas para ceder la administración de sus instalaciones deportivas y recreativas a los comités cantonales de deportes; para ello elaborarán los convenios respectivos. 

 

Estos comités quedan facultados para gozar del usufructo de las instalaciones deportivas y recreativas bajo su administración, y los recursos que obtengan se aplicarán al mantenimiento, mejoras y construcción de las mismas instalaciones, o en el desarrollo de los programas deportivos y recreativos del comité.

 

            Sobre este punto, se transcribe lo dicho en el dictamen C-268-2008 de 30 de julio de 2008:

 

Sin embargo, también es posible que la administración de las instalaciones deportivas y recreativas del Estado sea cedida en los Comités cantonales de deportes y recreación, conforme a la autorización que establece el numeral 171 del Código Municipal, antes comentado.

 

 

B.                 SOBRE LA COMPETENCIA E INTEGRACION DE LOS COMITES ADMINISTRADORES DE INSTALACIONES DEPORTIVAS EDUCATIVAS.

 

            De otro extremo, debe indicarse que, no obstante lo anterior,  el artículo 86 de la misma Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte tiene una disposición particular aplicable a las instalaciones deportivas - construidas con fondos del Estado o sus subvenciones  - que  formen parte, sin embargo,  de  la infraestructura de establecimientos educativos, oficiales o particulares. Se transcribe la norma.

 

ARTÍCULO 86.- La administración de las instalaciones deportivas y recreativas ubicadas en las instituciones educativas, oficiales o particulares, subvencionadas por el Estado, en horas no lectivas y durante las vacaciones, pasarán a cargo de un comité administrador integrado por las siguientes personas:

 

a) El director de la institución o su representante, preferiblemente miembro del Departamento de Educación Física.

 

b) Un representante del Comité cantonal de deporte y recreación.

 

c) Un representante de la municipalidad respectiva.

 

Todos deberán residir en el área geográfica cercana al lugar donde está ubicada la institución y ejercerán sus cargos durante cuatro años.

 

            En efecto, es claro que la finalidad principal de las instalaciones deportivas construidas como parte de infraestructuras educativas, consiste en servir al proceso educativo y a las prácticas deportivas y recreativas de la población estudiantil. No obstante, cuando dichas instalaciones hayan sido construidas con fondos estatales o con subvención estatal, es de suyo que éstas se encuentran sujetas también  a lo dispuesto en el  artículo 76 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, es decir que deben servir para la utilización deportiva polivalente y debe someterse a un régimen de máxima disponibilidad y de acceso a los distintos niveles de práctica de los ciudadanos, además de tener que estar disponibles, en alguna medida, para el uso público de la comunidad.

 

ARTÍCULO 76.- Las instalaciones deportivas y recreativas de carácter público financiadas con fondos de la administración del Estado, deberán planificarse y contribuirse de tal modo que se favorezcan su utilización deportiva polivalente y las actividades recreativas, teniendo en cuenta las diferentes disciplinas deportivas, la máxima disponibilidad y los distintos niveles de práctica de los ciudadanos. Estas instalaciones deberán ponerse a disposición de la comunidad para uso público.

 

             Debe insistirse. Es indudable que durante el período y las horas lectivas, las instalaciones deportivas de los centros educativos, deben destinarse, principalmente,  a las actividades y procesos de los estudiantes y se encuentran bajo la administración directa del Director del Centro Educativo, sin perjuicio de la función auxiliar de las Juntas Administrativas y de Educación. Doctrina del artículo 1 del Decreto N.° 38249 de 10 de febrero de 2014, Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.

 

            No obstante, por virtud del artículo 76 es notorio que dichas instalaciones deportivas, cuando hayan sido construidas con subvención estatal, deben estar disponibles, fuera del período y horarios lectivos y  conforme parámetros de razonabilidad, para ser utilizadas por la comunidad del centro educativo. (Al respecto, puede verse el dictamen C-52-2005 de 8 de febrero de 2005)

 

            En consecuencia, el artículo 86 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte ha creado la figura del Comité Administrador como un órgano colegiado con una competencia limitada por razón del tiempo, pues sus atribuciones respecto de las instalaciones deportivas se circunscriben al espacio de tiempo fuera del período  y horas lectivas. Sobre este punto, se cita el dictamen C-268-2008 de 30 de julio de 2008:

 

Y en el caso de las instalaciones deportivas y recreativas ubicadas en las instituciones educativas, oficiales o particulares, pero subvencionadas por el Estado, durante las horas no lectivas y las vacaciones, deben pasar a estar a cargo de un comité administrador integrado por tres miembros residentes en el área geográfica cercana a la institución.

 

            Ergo, se debe acotar que las competencias de los Comités Administradores no se superponen con las propias de las Juntas Administrativas de Instituciones de Educación Media ni tampoco con las competencias de las Juntas de Educación. 

 

            En este sentido, debe indicarse que el artículo 31.K del Reglamento de General de Juntas Administrativas y Juntas de Educación le ha otorgado a dichas juntas una competencia general para autorizar el uso de las instalaciones de los centros educativos al desarrollo de actividades distintas de las propias del proceso educativo - siempre y cuando no se afecte el funcionamiento del centro educativo y sus actividades extracurriculares-.-

 

            Luego, es evidente que esa competencia general de las Juntas de Educación y Administrativas no ha sido derogada por el artículo 86 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, pues la competencia de los comités administradores tiene un carácter especial y residual – que se circunscribe a las instalaciones deportivas construidas con fondos o subvención estatal – y limitada en el tiempo, sea fuera del período y horario lectivo.

 

            En consecuencia, no hay duda de que la competencia general de las Juntas para regular el uso, mediante autorización, de las instalaciones educativas coexiste con la competencia especial de los comités administradores, sin perjuicio de señalar que el interés público exige que las Juntas y comités coordinen y colaboren entre si para garantizar que los bienes públicos sean utilizados de forma idónea conforme sus fines.

 

            De seguido,  se impone dilucidar cuál es el procedimiento que se debe seguir para la integración de los comités administradores y quien debe presidirlos.

 

            En este sentido, debe advertirse, en primer lugar,  que la competencia de los  comités administradores sobre las instalaciones deportivas – ubicadas en centros educativos – construidas con subvenciones de fondos estatales,  tiene su justificación en el hecho mismo de que esa infraestructura deportiva haya sido edificada con fondos de estatales.  

 

Luego, se entiende que los comités administradores tienen, entonces, el deber de garantizar que dicha infraestructura no permanezca subutilizada ni ociosa durante el período no lectivo, y que se encuentre disponible, durante ese tiempo y dentro de un marco de razonabilidad,  para la comunidad, tal y como lo ha prescrito el artículo 76 de la Ley Creación del ICODER. Debe insistirse, la función esencial de los comités administradores es facilitar que la infraestructura deportiva de los centros educativos, que ha sido construida con subvenciones estatales, sea utilizada, fuera del período  y horario lectivos, por la comunidad. Esto en el tanto dicha infraestructura habría sido construida con fondos estatales.

 

Todo lo anterior es relevante para entender que los comités administradores son órganos, por consecuencia, del Instituto Costarricense del Deporte, pues su función es asegurarse que la infraestructura que ha sido construida con subvenciones estatales está disponible para el público en general.

 

Ergo, se debe comprender que el Instituto Costarricense del Deporte es el ente encargado de conformar los comités administradores de acuerdo con la integración prevista en el artículo 86 de su Ley de Creación.

 

            Finalmente, es oportuno acotar que no existe una disposición ex lege, que le otorgue la Presidencia a un miembro específico de los comités administradores. Razón por lo cual debe aplicarse la regla prevista en el artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública en el sentido de que se debe entender que el presidente del respectivo comité administrador debe ser nombrado entre los miembros de dicho órgano por la mayoría absoluta de ellos. Se transcribe el artículo 49 en lo conducente:

 

            Artículo 49.-

 

1. Cada órgano colegiado tendrá un Presidente nombrado en la forma prescrita por la ley respectiva o en su defecto por lo aquí dispuesto.

 

2. Salvo norma contraria, el Presidente será nombrado de entre los miembros del órgano colegiado, por la mayoría absoluta de ellos y durará en su cargo un año, pudiendo ser reelecto (…)

           

           

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

- Que las Juntas Administradoras de Instalaciones Deportivas y de Recreación, previstas en el artículo 85 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte forman parte de la estructura orgánica de ese Instituto  pues la propia norma  ha dispuesto expresamente que su remoción, y por tanto su nombramiento, es una competencia del Consejo Nacional del Deporte y Recreación.

- Que la competencia de las Juntas previstas en el artículo 85 comprende la administración de las instalaciones deportivas y recreativas que hayan sido construidas con financiamiento estatal, salvo aquellas que formen parte de la infraestructura de instituciones educativas.

- La competencia de las Juntas Administradoras del artículo 85 de la Ley del ICODER no se traslapan con las de los Comités Cantonales de Deportes, pues la competencia de éstos es para gestionar sus propias instalaciones deportivas, sin perjuicio de que eventualmente, con fundamento en el artículo 171 del Código Municipal, el Instituto Costarricense del Deporte pueda, previo convenio, ceder la administración de las instalaciones construidas con fondos estatales a un Comité Cantonal de Deportes cuando se estime que mejor conviene al interés público.

- Conforme el artículo 86 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte, los comités administradores tienen  una competencia de carácter especial y residual – que se circunscribe a la administración de instalaciones deportivas construidas con fondos o subvención estatal en centros públicos y privados– y limitada en el tiempo, sea fuera del período y horario lectivo.

- Que la competencia general de las Juntas Administradoras de Educación Media y Juntas de Educación  para regular el uso, mediante autorización, de las instalaciones educativas no ha sido derogada por la competencia especial de los comités administradores, sin perjuicio de señalar que el interés público exige que las Juntas y comités coordinen y colaboren entre sí para garantizar que los bienes públicos sean utilizados de forma idónea conforme sus fines.

- Que los comités administradores son órganos colegiados adscritos al Instituto Costarricense del Deporte, por lo que éste es el encargado de conformarlos mediante la integración prevista en el artículo 86 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte.

- Que se debe entender, conforme el artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública,  que el presidente del respectivo comité administrador debe ser nombrado entre los miembros de dicho órgano por la mayoría absoluta de ellos

 

 

Atento se suscribe;

 

 

 

 

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

 

JOA