C-138 -2017

16 de junio de  2017

Señor

Rafael Ángel Umaña Navarro

Alcalde

Municipalidad de Coto Brus

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MCB-AM-0484-2016 del 19 de setiembre de 2016, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

1. Si una plaza queda vacante por cualquier motivo legal posible dentro de la Corporación Municipal y este su atento Servidor asigna a una persona a ocuparla interinamente (Nombramiento Interino), por los mecanismos que la ley me permite, pero esta persona una vez realizado el concurso (Artículo 130 Código Municipal), que obliga el Código Municipal no queda en Propiedad ¿Cuáles derechos laborales le son propios otorgar a esta persona al finalizar su nombramiento interino? v. gr. Auxilio de Cesantía, Aguinaldo, Pago de Vacaciones, Preaviso.

2. Si a un Servidor Público Municipal le es otorgado por este su atento Servidor, un Permiso Sin Goce De Salario (Artículo 145 Código Municipal) e incluso prorrogado, por lo que se nombra de forma interina por los mecanismos debidos a una persona tanto en los primeros seis meses, como en los segundos de la prorroga ¿Cuáles derechos laborales le son propios otorgar a esta persona al finalizar su nombramiento interino por el regreso a laborar del titular de la Plaza? v. gr. Auxilio de Cesantía, Aguinaldo, Pago de Vacaciones, Preaviso.

3. Si un Servidor Público Municipal en Propiedad es electo popularmente como Alcalde o Primer Vice Alcalde y se le otorga el Permiso Sin Goce De Salario que menciona la parte final del Artículo 145 del Código Municipal, por lo que se nombra de forma interina por los mecanismos debidos a una persona para que cubra este permiso excepcional ¿Cuáles derechos laborales le son propios otorgar a esta persona una vez se reincorpore a trabajar la persona titular de la plaza y se acabe el nombramiento interino de quien le sustituyó? v. gr. Auxilio de Cesantía, Aguinaldo, Pago de Vacaciones, Preaviso.

4. Si un Servidor Público Municipal en Propiedad es Suspendido Sin Goce Salarial mediante Medida Cautelar Ordenada por un Tribunal Penal por un plazo de 6 meses inicialmente y la misma se prorroga hasta un año más, estando obligado (Artículo 4 Ley General de Administración Pública), este su atento Servidor a asignar a una persona a ocupar la plaza del funcionario suspendido interinamente (Nombramiento Interino), por los mecanismos que la ley me permite ¿Cuáles derechos laborales le son propios otorgar a la persona al finalizar su nombramiento interino por reingreso del titular de la Plaza a laborar a la Municipalidad? v. gro Auxilio de Cesantía, Aguinaldo, Pago de Vacaciones, Preaviso.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante acompaña su escrito del criterio jurídico Institucional MCB-AL-027-2016, emitido el 15 de setiembre del 2016, por el Lic. Edward Cortés García, Asesor Legal de la Municipalidad de Coto Brus.

De previo a dar respuesta a la consulta, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja la Institución.

I.-Consideración previa:

De conformidad con lo establecido en nuestra Ley Orgánica, este Órgano Superior Consultivo no puede referirse a casos concretos, pues el ejercicio de nuestra labor consultiva está referido a cuestiones jurídicas en genérico, es decir, en las que no se aprecie la existencia de un caso en concreto que esté en estudio o tenga que ser decidido por parte del órgano consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre este tema consúltese, entre otros, los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

            En virtud de lo anterior y en aras de coadyuvar con la administración consultante, procedemos a realizar un análisis general mediante el cual integraremos los temas planteados en la consulta realizada, cuyo análisis y aplicación para cada caso en concreto resulta ser responsabilidad exclusiva de la Municipalidad consultante.

II. SOBRE EL FONDO:

Solicita el señor Alcalde de la Municipalidad de Coto Brus que se emita criterio respeto a cuáles derechos o extremos laborales –tales como el auxilio de cesantía, indemnización sustitutiva del preaviso, aguinaldo y vacaciones proporcionales- eventualmente le podrían corresponder a un funcionario de ese municipio que fue nombrado de manera interina por un período determinado, ya sea para llenar un puesto que se encuentra en condición de vacante mientras se realiza el concurso correspondiente o por ausencia temporal del titular del puesto, en atención a lo dispuesto en el ordinal 145 del Código Municipal o ante una suspensión ordenada como medida cautelar por un Tribunal Penal, cuando finalice dicho nombramiento.

Una vez estudiadas las interrogantes planteadas y con el fin de dar una debida respuesta, nuestro análisis debe iniciar precisando que de conformidad con lo dispuesto en el Código Municipal, los municipios cuentan con tres tipos de funcionarios; a saber, los que ocupan un puesto en propiedad, con una carrera administrativa municipal, los de confianza y los interinos. Sobre estos últimos colaboradores versará el presente dictamen, en atención a los puntos concretos consultados.

Así, el artículo 118 del citado código establece que son funcionarios interinos “ los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales”.

A su vez, la doctrina ha definido al servidor interino como aquel que“… surge cuando no hay servidor que automáticamente ocupe el cargo vacante ni preste el servicio, al ocurrir la ausencia del servidor regular. Dado el origen del interino, el mismo es servidor necesariamente temporal y sujeto a plazo, expirado el cual cesa automáticamente en su cargo o se convierte en regular”. (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, San José, Primera edición, 2000, páginas 121 y 122).

Por su parte la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justica en reiteradas ocasiones y de vieja data se ha pronunciado respecto a este tipo de servidores, señalando en lo que interesa:

“La figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, motivo por el cual, aunque se haya nombrado interinamente durante varios años a un servidor no adquiere un derecho que obligue a la Administración a nombrarlo en propiedad, o a seguirlo nombrando en otros cargos. En este punto es importante distinguir las categorías de interinos: los interinos para sustituir funcionarios en propiedad (es decir, interinos en plazas no vacantes) y los interinos en plazas vacantes. En el primer supuesto, del nombramiento en sustitución del propietario, la designación está subordinada a la eventualidad del regreso al puesto del funcionario titular, en cuyo caso debe cesar la designación del interino, ya que ese tipo de nombramiento no le es oponible al propietario. En caso de plazas vacantes, el servidor interino goza de una estabilidad relativa o impropia, en el sentido de que no puede ser cesado de su puesto a menos que se nombre en él a otro funcionario en propiedad.  (Véase, entre otras, la resolución 867-91 de las 15:08 horas del 03 de mayo de 1991).

En consecuencia, conforme ha sido expuesto, se debe tener claro que este tipo de servidores interinos, se diferencian del funcionario en propiedad porque no gozan de una estabilidad propia y tampoco se encuentran protegidos por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, aun y en el tanto desempeñan puestos comprendidos en ella, tal y como establece claramente el citado artículo 118 del Código Municipal “Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella”.

            Asimismo, ha sido clara la jurisprudencia de nuestros altos Tribunales (Sala Segunda y Sala Constitucional), en concordancia con los reiterados pronunciamientos emitidos por este órgano consultor, al señalar que estos nombramientos interinos no pueden ser prolongados de manera indefinida, toda vez que estaríamos ante funcionarios públicos laborando en forma regular para la Administración, pero sin contar con la garantía de estabilidad que establece nuestra Constitución Política para los funcionarios con un nombramiento en propiedad, pues claramente un servidor interino goza de una estabilidad impropia y puede ser removido de su puesto si existe una causal objetiva que así lo disponga. Por ejemplo, el nombramiento de un funcionario en propiedad en una plaza vacante o el regreso del titular de la plaza.

En ese orden de ideas, y teniendo claro el concepto de funcionario interino, nos encontramos que de conformidad con lo dispuesto en la normativa citada dichos servidores solamente pueden ser nombrados en situaciones excepcionales y temporales, como lo sería, precisamente, en los escenarios planteados en la presente consulta.

Ahora bien, con respecto al plazo máximo de un nombramiento interino, se debe tener claridad que siempre se otorga de manera provisional o transitoria, cuya prolongación en el tiempo está necesariamente sujeta a las particularidades de cada nombramiento; es decir, dependerá si el servidor fue escogido para ocupar una plaza vacante, durante el tiempo que se tarde en realizar el respectivo concurso, o por el contrario fue nombrado para suplir una ausencia de un funcionario regular.

En el primer supuesto, el artículo 130 del Código Municipal es claro al señalar que mientras se realiza el concurso (interno o externo), el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses. Dicho plazo de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia administrativa emitida por este órgano consultivo, podrá ser prorrogado hasta por dos meses más, en caso de que el concurso resultase infructuoso. Empero, por imperativo legal no podrá excederse de ese plazo, a excepción de situaciones de inopia en donde aún y cuando el municipio realizó las gestiones correspondientes para llenar la plaza vacante -mediante los medios legales dispuestos- el resultado del concurso fuese negativo.

Al respecto, se puede consultar lo dispuesto entre otros en el Dictamen C-124-2009 del 11 de mayo del 2009, donde se dispuso que:“ Evidentemente, por el imperativo según el cual “nadie está obligado a lo imposible”, la única excepción al impedimento de prórroga del plazo de dos meses al que nos hemos referido, corresponde −como ya lo habíamos indicado en el dictamen C-365-2008 citado− a situaciones de inopia.  Así, en aquellos casos en los que la Administración, a pesar de haber realizado los procedimientos de reclutamiento en forma diligente y célere, no ha podido obtener un resultado positivo, puede mantener en su puesto al funcionario interino aún después de transcurrido el plazo mencionado.” (En el mismo sentido véase también los Dictámenes C-365-2008 del 7 de octubre de 2008, C-011-2011 del 21 de enero del 2011, C-17-2016 del 27 de enero del 2016)

Obsérvese que en relación con este punto de forma atinada en el criterio legal MCB-AL-027-2016, emitido el 15 de setiembre del 2016, precisamente se hace alusión a los dictámenes de esta Procuraduría mencionados en el párrafo anterior.

En el segundo supuesto, referido a los nombramientos de personal interino para cubrir las ausencias de los funcionarios regulares, sea por permisos suspensiones u otros, de conformidad con el artículo 145 del Código Municipal, el plazo de nombramiento estará supeditado al tiempo en que el propietario o funcionario regular se encuentre fuera de su puesto, por lo que la sustitución se realizará por todo ese lapso; es decir, según los supuestos planteados en la presente consulta, seis meses, un año o hasta cuatro años inclusive. (Típico nombramiento interino a plazo definido)

En este orden de ideas y en atención a la consulta planteada respecto a cuáles extremos laborales se les debe cancelar a los funcionarios nombrados de manera interina al momento de ser cesados, por alguna causal objetiva, ese municipio debe tener claro que si bien un funcionario interino apenas goza de la llamada estabilidad impropia, no por ello el resto de derechos laborales que eventualmente le correspondan, dependiendo del plazo de su nombramiento conforme se analizará a continuación, se les puede vedar sin una causal válida que así lo justifique.

Dicho en otras palabras, todos aquellos derechos laborales a los cuales pueda acceder un funcionario interino se deben respetar y mantener incólumes; por ejemplo, el reconocimiento de las vacaciones y el aguinaldo proporcionales al tiempo laborado. Derechos que son irrenunciables, indistintamente del plazo del nombramiento interino, ni del supuesto por el cual se nombre a un servidor.

Ahora bien, con respecto a extremos laborales propios de una relación por tiempo indeterminado o indefinido, tales como el auxilio de cesantía y la indemnización sustitutiva del preaviso, en atención a lo dispuesto en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, esta Procuraduría General ha mantenido el criterio en diferentes dictámenes que procede el pago de dichos extremos a aquellos funcionarios que han sido nombrados ininterrumpidamente por más de un año en una plaza vacante, o bien, los que, al sustituir al personal regular, se les prorroga su nombramiento por más de un año, en virtud de la incertidumbre que ello ocasiona al servidor, según el artículo 26 del Código de Trabajo. A contrario sensu, quienes no superen el límite del año impuesto jurisprudencialmente, no tendrían derecho a obtener beneficio alguno, pues seguimos estando ante la figura del contrato a plazo que regula el ordinal 26 del código citado, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 86 inciso a) del mismo cuerpo normativo. (Ver al respecto, entre otros los Dictámenes, C-054-98 del 25 marzo de 1998, C-253-98 del 26 de noviembre de 1998, C-075-2000 del 12 de abril del 2000)

En ese orden de ideas, es dable resaltar que aunque el funcionario nombrado interinamente no goza del derecho a la estabilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede esa municipalidad negarle derechos laborales que le corresponden sin justificación alguna, pues esto devendría en una actuación arbitraria.

Lo anterior justifica el reconocimiento a los trabajadores en dicha posición de algunos derechos propios de las relaciones de tipo indefinido. Al respecto, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

“… la jurisprudencia ha interpretado que con fundamento en esa normativa se puede concluir que si llegado el acaecimiento del plazo, aún se dan las condiciones que dieron origen al vínculo, el mismo se reputará como de carácter indefinido y en el caso del Sector Público en armonía con ese criterio, se ha equiparado la situación de las personas que le sirven al Estado, o a sus instituciones, de manera interina, y cuya antigüedad en esa condición supere el año, a la de un contrato de trabajo, por tiempo indefinido, para los afectos de reconocerles algunos de los derechos del funcionario en propiedad, como lo es la cesantía”.  (Sentencia n.° 568 de 9:00 horas de 14 de julio del 2004. (En el mismo sentido, véanse las sentencias 78 de las 11:20 horas del 27 de febrero del 2002, 225 de las 15:20 horas del 11 de agosto de 1999 y 40 de las 10:00 horas del 2 de febrero de 1996).

“… aun cuando no se adquiere derecho a la plaza, se han equiparado las prórrogas sucesivas del interinazgo que superen un año a un contrato por tiempo indefinido, a los efectos del pago de los derechos laborales y de las indemnizaciones que establece la legislación ordinaria para ese tipo de relaciones − de tiempo indefinido −. “ (Sentencia n.° 385-2013 de las 10:20 horas del 12 de abril de 2013).

De acuerdo con lo expuesto, se debe concluir que en los cuatro supuestos consultados, ante el acaecimiento del plazo pactado, o al volver el funcionario regular a su puesto, el servidor que se encuentre nombrado de forma interina solamente tendría derecho al pago de la indemnización sustitutiva del preaviso, en caso de que el municipio no le haya dado aviso previo en los términos dispuestos en el artículo 28 del Código de Trabajo, o al auxilio de cesantía, cuando su nombramiento haya superado el plazo de un año, fijado jurisprudencialmente. Contrario sensu, a los servidores con nombramientos que no superen el límite del año, no se les puede reconocer los extremos laborales mencionados, a excepción de las vacaciones no disfrutadas y aguinaldo proporcionales al tiempo servido, que son derechos irrenunciables.

III.       CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a la siguiente conclusión:

En los cuatro supuestos consultados, ante el acaecimiento del plazo pactado o al volver el funcionario regular a su puesto, el servidor que se encuentre nombrado de forma interina, solamente tendría derecho al pago de la indemnización sustitutiva del preaviso, en caso de que el municipio no le haya dado aviso previo en los términos dispuestos en el artículo 28 del Código de Trabajo, o al auxilio de cesantía cuando su nombramiento haya superado el plazo de un año, fijado jurisprudencialmente. Contrario sensu, a quienes no superen el límite del año, no se les puede reconocer los extremos laborales mencionados, a excepción de las vacaciones no disfrutadas y aguinaldo proporcionales al tiempo servido, por ser estos derechos irrenunciables.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde                                              Cinthya Castro Hernández

Procuradora Adjunta                                                 Abogada Procuraduría

Área de la Función Pública                                       Área de la Función Pública

Yav/cch/sgg