OJ-136-2016

15 de noviembre de 2016

Señor

William Alvarado Bogantes

Presidente

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

y Desarrollo Local Participativo

Estimado señor:

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio CG-176-2015, mediante el cual se requiere el criterio de la Procuraduría General en relación con el expediente legislativo N° 19.649  “LEY MARCO PARA EL CÁLCULO Y COBRO DEL IMPUESTO DE PATENTES POR ACTIVIDADES LUCRATIVAS EN EL AMBITO MUNICIPAL”

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   ANALISIS DE FONDO

            De previo a centrarnos en el análisis del proyecto de ley presentado, resulta menester tener presente, que todos aquellos aspectos inherentes al financiamiento de las entidades municipales , ha ocupado siempre en nuestro país la atención de políticos, legisladores, y después de su creación, la Sala Constitucional, de ahí que el proceso de establecimiento, principalmente de las leyes de patentes municipales, ha sufrido modificaciones, a fin de ajustarlas a los parámetros señalados por la Sala Constitucional en cuanto a los principios de justicia tributaria material que inspira el derecho tributario.

            Tampoco podemos perder de vista, que de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa ejerce control en materia de tributos y contribuciones municipales, toda vez que a esta le corresponde autorizar los mismos, ello por cuanto las entidades municipales no ejercen poder tributario original, sino derivado.

            Aunque también las entidades municipales, de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal, pueden cobrar tasas y precios por los servicios urbanos que presenten, nos interesa destacar el impuesto de patente municipal, conceptuado como aquel que se paga por el ejercicio de actividades lucrativas dentro de la circunscripción municipal, mismo que debe pagarse durante todo el tiempo que se haya ejercido la actividad lucrativa o poseído la licencia municipal, aunque la actividad no se haya ejercido.

            La Asamblea Legislativa ejerce un papel importante en la cuestión financiera de las entidades municipales. En lo que interesa, le corresponde autorizar los impuestos municipales, y no como se ha pensado que las municipalidades pueden crear ex novo no sólo tasas, sino también los tributos municipales, cuando lo cierto es que las municipalidades solo pueden proponer tributos a la Asamblea Legislativa- concretamente lo que concierne al impuesto de patente municipal- para que ésta sea quien los apruebe, poder que deriva del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Esta competencia que ejerce la Asamblea Legislativa, viene a dar satisfacción al principio de reserva de ley en materia tributaria, en el entendido que solo la Asamblea Legislativa puede crear tributos.

Según la exposición de motivos del proyecto presentado a consulta, lo que se pretende es la creación de una Ley General o Ley Marco atendiendo el artículo 170 de la Constitución Política, a fin de que las entidades municipales tengan un instrumento normativo básico de carácter facultativo, que les posibilite tomar decisiones en materia de impuesto de patentes conforme a los parámetros y rangos que se establecen en el proyecto de ley.

            Mediante dicho proyecto los legisladores pretenden dotar a las corporaciones municipales de una herramienta uniforme para que puedan establecer el impuesto de patente municipal, y en el mismo define elementos esenciales del tributo, a saber el hecho generador ( art. 1), la base imponible ( art.3 ) y la tarifa (art.4). Si partimos entonces, que a las entidades municipales les asiste el poder tributario derivado de la autonomía que les otorga la Constitución Política en el artículo 170, que les permite crear sus propios impuestos, y definir consecuentemente los elementos esenciales del tributo, el proyecto tendría vicios de constitucionalidad, lo anterior por cuanto de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política la competencia de la Asamblea Legislativa se circunscribe únicamente a la aprobación de los tributos creados y propuestos por las entidades municipales,  y no a su creación.

Por otra parte, el artículo 2 del proyecto de ley, mediante el cual el legislador autoriza a las municipalidades para reglamentar la ley bajo los parámetros y rangos dispuestos en el proyecto, a juicio de la Procuraduría General dicha norma conlleva  una violación constitucional, toda vez que de conformidad con el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, corresponde al Poder Ejecutivo reglamentar las leyes para su ejecución, competencia que el legislador estaría delegando en las entidades municipales, al permitirles reglamentar procedimientos y fijar tarifas impositivas de acuerdo con las actividades que realice el sujeto pasivo del impuesto. 

En cuanto a la competencia para fijar la tarifa de los impuestos, la Sala Constitucional en su jurisprudencia, ha reconocido la posibilidad de que en determinadas circunstancias y dentro de ciertos límites razonables, opere una delegación relativa de dichas competencias, pero a favor del Poder Ejecutivo (véase al efecto Voto 1427-95 de las 16:03 horas del 14 de marzo de 1995). En igual sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al referirse a la delegación relativa en materia tributaria, manifestó:

“Las alegaciones de la recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aún dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (…) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo. (…)

El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N° 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un maximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4° tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, (…) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un maximun, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue.” (Corte Plena, sentencia N° 0730-95 de las 15:00 horas del 3 de febrero de 1995).

            Siendo así, el artículo 2 del proyecto – que permite a las entidades municipales reglamentar la ley -, también devendría en inconstitucional.

            Cabe advertir también que de conformidad con el artículo 190 constitucional, para la discusión y aprobación del proyecto que se consulta, es obligación de la Asamblea Legislativa oír la opinión de las entidades municipales, so pena de incurrir en la violación del precepto constitucional.

II.                CONCLUSION

            Con fundamento en todo lo expuesto, a juicio de la Procuraduría General el proyecto de “LEY MARCO PARA EL CALCULO Y COBRO DEL IMPUESTO DE PATENTES POR ACTIVIDADES LUCRATIVAS EN EL AMBITO MUNICIPAL”,  contiene vicios de constitucionalidad en los aspectos supra señalados.

            Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/Kjm

Código N° 14741-2015