Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 267 del 13/12/2016
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 267
 
  Dictamen : 267 del 13/12/2016   

13 de diciembre de 2016


C-267-2016


 


MBA


Deyanira Bermúdez Calderón


Auditora General


Instituto Costarricense sobre las Drogas


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su nota recibida el 23 de abril de 2015, reasignada a mi persona en el mes de abril de 2016, por medio de la cual nos plantea una consulta relacionada con  las devoluciones de dinero incautado a las personas físicas al ingreso o salida del país, en atención a lo dispuesto en el artículo 35 de la “Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo”, ley n.° 8204 del 26 de diciembre de 2001.


 


 


I.                   ALCANCES DE LA CONSULTA


 


En la gestión que nos ocupa se nos consulta si era procedente devolver los dineros incautados en el año 2011 –con base en el artículo 35 de la Ley n.° 8204– a las personas físicas, en los términos previstos en las resoluciones administrativas dictadas de manera conjunta entre la Dirección General de Aduanas y la Dirección del Instituto Costarricense sobre las Drogas.  Se nos consulta además, para el caso de que esa devolución no fuese procedente, a quién debe imputarse la responsabilidad administrativa por las devoluciones ya efectuadas.


 


El cuestionamiento surge, indica la Auditoría consultante, debido a que no le convencen las razones esgrimidas por la Asesoría Legal del Instituto Costarricense sobre las Drogas para llevar a cabo esas devoluciones.   En lo que interesa, explica esa Asesoría Legal (en el oficio AL-20-2015, el cual se adjuntó a la consulta), que la razón principal para la devolución del dinero se fundamentó en la ausencia de mecanismos de difusión y de información necesarios para la puesta en marcha de las obligaciones previstas en el artículo 35 de la Ley n.° 8204, lo que conllevó a que los viajeros desconocieran su obligación de declarar el dinero efectivo o los títulos valores que portaban, si la cantidad era igual o superior a los diez mil dólares moneda de Estados Unidos de América (US $10.000,00).


Antes de abordar el punto en consulta, conviene señalar que la petición que nos ocupa se refiere a una situación concreta, en donde se nos solicita que califiquemos la legalidad de la decisión de devolver (en algunos casos) los dineros incautados con base en el artículo 35 de la Ley n.° 8204.  Partiendo de ello, esta Procuraduría General no podría entrar a analizar el punto sin transgredir la naturaleza de nuestras funciones.   En ese sentido, este Órgano Asesor ha señalado de manera reiterada lo siguiente:


 


“… las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados” (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J.-025-2003, O.J.-016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005).


 


Así, tenemos que nos está vedado entrar a conocer particularidades propias de algún caso concreto; sin embargo, ello no nos impide emitir criterio con respecto a las generalidades relacionadas con la consulta que se nos remitió, específicamente, a quién le compete aplicar el procedimiento previsto en el artículo 35 en cuestión y las razones que impiden ejecutar la sanción de pérdida del dinero y títulos valores.


 


Advertimos, adicionalmente, que la constitucionalidad del artículo 35 mencionado fue discutida en la Acción de Inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente 14-18692-0007-CO.  En ese asunto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dictó el voto n.° 2016-8508 de las 11:30 horas del 22 de junio de 2016.   Si bien la resolución respectiva se encuentra pendiente de redacción, se conoce que el Por Tanto de la sentencia constitucional, el cual dispone:


 


“Se declara sin lugar la acción. Tome nota el Dirección General de Aduanas de lo indicado en el último considerando.   Los Magistrados Jinesta Lobo, Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez, también declaran sin lugar la acción, pero interpretan conforme al Derecho de la Constitución el artículo 35, párrafo 2°, de la ley impugnada, de manera que resulta constitucional siempre y cuando la persona que sufre la pérdida del dinero o los valores tenga oportunidad suficiente y razonable de acreditar su legitimidad, en sede administrativa de manera sumaria, mientras tanto la autoridad aduanera deberá dictar una medida cautelar de congelamiento.”


 


            Por lo expuesto, en el siguiente aparte abordaremos por el fondo los aspectos jurídicos consultados, haciendo la advertencia de que se analizan desde un punto de vista genérico, sujeto a las valoraciones que se realicen en la sentencia constitucional n.° 2016-8508 de cita; de tal suerte que nuestras consideraciones deberán ser utilizadas por la Administración para analizar los casos concretos y adoptar, bajo su responsabilidad, las decisiones que correspondan a su ámbito de competencia.


 


 


II.                SOBRE EL ARTÍCULO 35 DE LA LEY SOBRE ESTUPEFACIENTES, LEY N.° 8204


 


La consulta que se nos plantea está estrechamente vinculada con la aplicación del artículo 35 de la “Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo” –en adelante Ley sobre Estupefacientes– cuyo texto es el siguiente:


 


Artículo 35.- Al ingresar en el país o salir de él, toda persona, nacional o extranjera, estará obligada a declarar el dinero efectivo o los títulos valores que porte, si la cantidad es igual o superior a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00) o su equivalente en otra moneda.   Para la declaración, deberá emplear los formularios oficiales elaborados con ese fin, los cuales serán puestos a su disposición, por los funcionarios competentes de la Administración Aduanera, en los puestos migratorios.


El incumplimiento, total o parcial, de lo establecido en el párrafo anterior, traerá como consecuencia la responsabilidad objetiva y la pérdida inmediata del dinero o los valores a favor del Instituto Costarricense sobre Drogas, y se destinarán al cumplimiento de sus fines, de conformidad con lo establecido en los artículos 85 y 87 de la presente Ley.   La pérdida se fundamentará en la simple constatación del incumplimiento y será declarada por el Ministerio de Hacienda.


 


Los funcionarios competentes de la Administración Aduanera estarán obligados a constatar, mediante el pasaporte o cualquier otro documento de identificación, la veracidad de los datos personales consignados en el formulario.   La manifestación se anotará en la fórmula de declaración jurada y los formularios serán remitidos al Instituto Costarricense sobre Drogas, para el análisis correspondiente.   El incumplimiento injustificado por parte de los funcionarios competentes de la Administración Aduanera, de lo prescrito en este artículo, se considerará falta grave dentro de un proceso administrativo, sin perjuicio de las posibles responsabilidades penales.”


 


En lo que interesa, el numeral de cita estableció, por un lado, la obligación que posee toda persona que ingrese o salga del país, de declarar el dinero en efectivo o títulos valores que lleve consigo, si la cantidad es igual o superior a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00);y, por otro lado, la consecuencia de incumplir esa obligación, consecuencia que consiste en la pérdida inmediata del dinero o los valores a favor del Instituto Costarricense sobre Drogas.


 


            Esa distinción nos permite analizar el artículo 35 de la Ley de Estupefacientes, a efecto de atender las interrogantes que se nos plantean.


 


            En lo que se refiere a la obligación de declarar, es evidente que se trata de un deber formal de toda persona que transite por los puestos migratorios costarricenses.


 


            Lo anterior no es óbice para que los viajeros crucen la frontera nacional portando una suma dineraria, o títulos valores por un monto superior a la cantidad prevista en el artículo, pero de hacerlo, se encuentran en la obligación de declararlos.


 


            Entendemos además que compete a la Administración Aduanera verificar que las personas rindan esa declaración.


 


Lo anterior es así, pues como se advierte en el primer y en el tercer párrafo de la norma en estudio, los funcionarios competentes de la Administración Aduanera serán los encargados: 1) de poner a disposición de los viajeros los formularios oficiales para que declaren y, 2) de constatar la veracidad de los datos personales consignados.


 


            En todo caso, ello constituye una función esencial de la Dirección General de Aduanas, como es el control en el tráfico internacional de mercaderías.   Así, la obligación de declarar se encuentra dada en atención a las competencias previstas en el artículo 13 de la Ley General de Aduanas, ley n.° 7557 del 20 de octubre de 1995, el cual dispone:


 


Artículo 13.-Aduana. La aduana es la unidad técnico-administrativa encargada de las gestiones aduaneras y del control de las entradas, la permanencia y la salida de las mercancías objeto del comercio internacional, así como de la coordinación de la actividad aduanera con otras autoridades gubernamentales ligadas al ámbito de su competencia, que se desarrollen en su zona de competencia territorial o funcional. (…)”


 


En igual término, el artículo 24, inciso a), de la Ley General de Aduanas fija como atribución aduanera el exigir y comprobar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la entrada, permanencia y salida de las mercancías que transiten tanto dentro como fuera del territorio aduanero nacional.   Incluso, el artículo 2 del mismo cuerpo normativo refuerza el deber de controlar el tránsito que se produzca en los puestos migratorios, al establecer que las personas que crucen la frontera aduanera, con mercancías, o sin ellas, o quienes las conduzcan a través de ella, estarán sujetas a las disposiciones del régimen jurídico aduanero.


 


Corolario a lo anterior, la competencia asignada a la Administración Aduanera de verificar que toda persona declare el dinero efectivo o los títulos valores que porte –acorde al artículo 35 de la Ley de Estupefacientes–, constituye una forma de control aduanero inmediato ejercido sobre las mercancías desde su ingreso al territorio aduanero o desde que se presentan para su salida y hasta que se autorice su levante, en los términos previstos en el numeral 23 de la Ley General de Aduanas.


 


            Es importante mencionar que la obligación de los viajeros de declarar el dinero efectivo que porten consigo en los puestos migratorios existía desde el año 1988, con la “Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no Autorizado y Actividades Conexas”, ley n.° 7093 del 22 de abril de 1988.


 


            Para ese entonces, el artículo 14 de esa ley establecía que: Toda persona, nacional o extranjera, al ingresar en el país, está obligada a presentar y declarar el dinero efectivo que traiga consigo, si supera un millón de colones (¢1.000.000) o su equivalente en moneda extranjera; deberá usar, al efecto, los formularios oficiales que, para esos fines, tendrán siempre los puestos migratorios. Tal manifestación tendrá el valor de declaración jurada.” (Lo subrayado no es del original).


 


A pesar de las reformas que ha sufrido la Ley sobre Estupefacientes[1] –alusivas principalmente al ajuste del monto a reportar, a la inclusión de los títulos valores y a la referencia expresa a los funcionarios de la Administración Aduanera–, el deber de declarar que pesa sobre toda persona que cruza por un puesto migratorio patrio y la competencia asignada a las autoridades aduaneras de constatar la declaración que brinda el viajero, se mantienen incólumes.


 


            Aunado a lo expuesto, por resolución n.° DGA-372-2009 de las 15:30 horas del 29 de noviembre de 2009, publicada en La Gaceta n.° 243 del 15 de diciembre de 2009, la Dirección General de Aduanas incluyó una Sección XII al Manual de Procedimientos de Importación Definitiva y Temporal denominada: “Del Ingreso de Viajeros y sus Mercancías”.  


 


Ello resulta de interés ya que, en dicha Sección, la Administración Aduanera reconoce su competencia y detalla el procedimiento para verificar el ingreso y la salida de los viajeros por los puertos aduaneros habilitados, así como del equipaje y cualesquier otra mercancía que traiga consigo el viajero, incluyendo, claro está, el dinero en efectivo o títulos valores.   En particular, en el punto 14 del procedimiento de cita, dice lo siguiente:


 


“14.-Los viajeros que traigan consigo mercancías distintas al equipaje, mercancías restringidas, precursores, el equivalente en cualquier moneda a diez mil o más pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional, títulos valores con un valor igual o superior a los cincuenta mil pesos centroamericanos o su equivalente en moneda nacional; deberán declarar estos bienes en la "Declaración de Aduana". Para el caso de ingreso de dinero o títulos valores, deberá entregar el pasaporte al funcionario aduanero destacado en el Área de Equipajes, a efectos de que éste verifique mediante el mismo la veracidad de los datos personales consignados en dicha Declaración. Por su parte, el Jefe de la Sección Técnica Operativa, deberá en los primeros cinco días hábiles del mes siguiente al ingreso del viajero, enviar al ICD las "Declaraciones de Aduana" originales que consignen lo antes indicado.” (Lo subrayado no es del original).


 


            Si bien es cierto, este procedimiento ha sufrido reformas –por resolución RES-DGA-270-2014 de la Dirección General de Aduana–, también lo es que desde el año 2009, la propia Dirección General de Aduanas ha identificado como un actuar de los puestos migratorios, cotejar el dinero en efectivo y títulos valores que reporten los viajeros por medio de formularios, así como comprobar los datos personales consignados en esas declaraciones.


 


            De lo expuesto se entiende que es un deber formal para las personas que ingresen o salgan del territorio nacional, realizar la declaración prevista en la Ley sobre Estupefacientes en los puestos migratorios; pero además, que a la Administración Aduanera le compete verificar que los viajeros realicen esa declaración, en ejercicio de sus competencias de control de la entrada, permanencia y salida de mercancías del territorio aduanero.


 


            Ahora bien, en lo que se refiere a las consecuencias de incumplir total o parcialmente esa obligación de declarar, el artículo 35 de la Ley sobre Estupefacientes es palmario al indicar que ese incumplimiento genera la pérdida inmediata del dinero o los valores a favor del Instituto Costarricense sobre Drogas, recursos que se destinarán al cumplimiento de sus fines, de conformidad con lo establecido en los artículos 85 y 87 de dicha Ley.


 


            La norma es tajante y no deja margen para modular la sanción.   El incumplimiento de la obligación de declarar conlleva, como efecto jurídico, la extinción del dominio de la suma de dinero en efectivo o títulos valores no declarados.


 


Se trata entonces de la transgresión de una disposición administrativa como supuesto de hecho (incumplir de manera total o parcial la obligación de declarar), que conduce a una pena o sanción administrativa, como efecto condicionado (la pérdida inmediata del dinero o títulos valores no declarados).   Bajo esos términos, la única manera en que el viajero podría evitar la sanción consiste en acreditar que el supuesto de hecho no se produjo, lo cual se lograría demostrando que la declaración sí se llevó a cabo.


 


            Para que ocurra la pérdida del dinero o títulos valores no declarados, basta la simple constatación del incumplimiento, constatación que debe ser declarada por el Ministerio de Hacienda, en particular, por la Dirección General de Aduanas.


 


            Esa atribución que entendemos conferida a la Dirección General de Aduanas −como órgano de control del comercio exterior y de la Administración Tributaria que depende del Ministerio de Hacienda encuentra sustento no sólo en el artículo 35 de la Ley sobre Estupefacientes, que lo dispone de manera expresa, sino también, en el hecho de que a la Administración Aduanera le corresponde verificar que los viajeros cumplan con su obligación de declarar el dinero en efectivo o títulos valores que porten y, por consiguiente, descubrir cuando ese deber formal no se obedezca.  De ahí que resulta comprensible que además ostente la competencia para declarar ese incumplimiento y la inmediata pérdida del dinero y de los títulos no declarados.


 


            Finalmente, en otro orden de ideas, interesa precisar que si bien es cierto el artículo 35 fue reformado por la ley n.° 8719 del 4 de marzo de 2009 para introducir la sanción de pérdida del dinero y títulos valores, también lo es que la obligación de declarar no es novedosa, sino que –como ya se indicó– existe desde el año 1988 con la ley n.° 7093.


 


Aunado a lo expuesto, debemos tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículos 129 de la Constitución Política y 7 del Código Civil, las normas legales surten efectos desde el día que ellas designe, o en su defecto, diez días después de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.  Lo anterior reafirma que la ley n.° 8719 (y con ella su artículo 35) está vigente, y es eficaz, desde la publicación de dicha ley en el periódico oficial La Gaceta.


 


Entonces, con la vigencia de la ley, todo destinatario –incluida la Administración Pública– se encuentra obligado a aplicarla, ajustando su conducta a lo preceptuado en ella, y por ende, su incumplimiento generaría responsabilidad. (En este sentido, ver de esta Procuraduría General los dictámenes n.° C-102-2008 del 8 de abril de 2008 y n.° C-79-2015 del 13 de abril de 2015).


 


 


III.             CONCLUSIÓN


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


A.                La Dirección General de Aduanas debe verificar que toda persona que ingrese o salga del país, declare el dinero en efectivo o títulos valores que lleve consigo, cuando la cantidad sea igual o superior a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00) o su equivalente en otra moneda, en los términos del artículo 35 de la “Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo”, ley n.° 8204 del 26 de diciembre de 2001.


 


B.                 En caso de que el viajero no atienda esa obligación, la Dirección General de Aduanas debe declarar el incumplimiento y la pérdida inmediata del dinero o los valores a favor del Instituto Costarricense sobre la Drogas; salvo que se acredite que el viajero sí realizó la declaración.


 


Cordialmente,


 


 


 


 


Ricardo Jiménez Bonilla


Procurador


 


 


RJB/Kjm




[1] El artículo 14 de La ley n.° 7093 del 22 de abril de 1988 contenía la obligación de declarar el dinero en efectivo en los puestos migratorios –si superaba el millón de colones–, a través de los formularios oficiales creados para tal fin.   Dicha ley se reformó en su totalidad por la ley n.° 7233 del 8 de mayo de 1991, sin embargo, el artículo 14 de cita no sufrió variación.   De seguido, las leyes n.° 7093 y n.° 7233 fueron derogadas de manera expresa en el artículo 111 de la Ley sobre Estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento del terrorismo, ley n.° 7786 del 30 de abril de 1998.   En lo que interesa, el contenido del artículo 14 de cita se repitió en el numeral 38 de ese nuevo texto normativo, pero con los siguientes cambios: se incluyó la obligación de declarar (además del dinero) los títulos valores por medio de los formularios que serían puestos a disposición por la Dirección General de Aduanas en los puestos migratorios, se exigió remitir esos formularios al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas, así como, se ajustó las suma de dinero en efectivo y el valor de los títulos valores por declarar, en un monto igual o superior a diez mil dólares estadounidenses y cincuenta mil dólares estadounidenses, respectivamente.   Luego, esa ley n.° 7786 fue reformada de manera integral por la ley n.° 8204 del 26 de diciembre de 2001, que conservó la norma en estudio bajo el artículo 35, pero incluyó la obligación de los funcionarios de la Dirección General de Aduanas de constatar la veracidad de los datos personales consignados en el formulario y modificó la institución a la que deben enviarse los formularios, para que sea al Instituto Costarricense sobre las Drogas.   Por último, la ley n.° 8719 del 4 de marzo de 2009 reformó varios de los artículos de la ley n.° 8204, entre ellos el numeral 35 de cita.   En esa oportunidad, si bien se mantuvo la obligación de declarar el dinero en efectivo y títulos valores en los puestos migratorios, el artículo sufrió cuatro variaciones: primero, se incorporó que el incumplimiento total o parcial de esa obligación de declarar, trae como consecuencia la responsabilidad objetiva y la pérdida inmediata del dinero o los valores a favor del Instituto Costarricense sobre las Drogas; segundo, se cambió la referencia de los “funcionarios de la Dirección General de Aduanas” por los “funcionarios competentes de la Administración Aduanera”; tercero, se agregó que el incumplimiento injustificado de la norma por parte de los funcionarios públicos destacados al efecto, se consideraría como falta grave dentro de un procedimiento administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades penales; y cuarto, se equiparó la cantidad del dinero en efectivo o títulos valores por reportar en la suma diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América, o su equivalente en otra moneda.