23 de noviembre de 2017

C-276-2017

Ingeniero

Fernando Araya Alpízar

Director Ejecutivo

Corporación Arrocera Nacional

Estimado señor:

            Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a Oficio No. D.E. 506-2016 de esa Dirección Ejecutiva, donde nos comunica que, mediante acuerdos de la Junta Directiva de esa Corporación Nos. 2.7 (719-09-2016) y 2.6.1. (725-11-2016), se tomó la decisión de plantearnos las siguientes preguntas:

1-   ¿Aún con la promulgación de las Leyes: Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 y Reguladora del Contrato de Seguros No. 8956, quedó vigente la Ley No. 4461, Ley del Seguro Integral de Cosechas o fue derogada o abrogada por aquellas?

2-   ¿En caso de que la Ley No. 4461 se encuentre vigente, y ante la apertura del mercado de seguros, corresponde al Instituto Nacional de Seguros exclusivamente la administración del Seguro de Cosechas?

3-   ¿Puede el Poder Ejecutivo emitir mediante un nuevo decreto la reglamentación de la Ley No. 4461 Ley del Seguro Integral de Cosechas?

4-   ¿Debe el Poder Ejecutivo, ante la derogatoria del Reglamento a la Ley 4461, emitir un nuevo instrumento operativo, mediante decreto que regule algunos aspectos de la Ley, entre los cuales está la organización de una Comisión que reúna a los organismos interesados que participen en el adecuado desarrollo del Seguro Integral de Cosechas?”

La Ley No. 4461 de 10 de noviembre de 1969, Ley de Seguro Integral de Cosechas, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 257 de 12 de noviembre de 1969, tiene como fin establecer un seguro para resarcir a los agricultores que se vean afectados por fenómenos naturales que dañen sus cultivos y las correspondientes cosechas. Según su artículo 1°, el seguro sería administrado por el Instituto Nacional de Seguros. En el artículo 8°, se indica que, mediante decreto, el Poder Ejecutivo organizará una Comisión Coordinadora de los organismos interesados en el desarrollo del seguro de cosechas y en la cual el Instituto Nacional de Seguros será miembro permanente.

Por Decreto No. 70 de 16 de abril de 1970 se emite el Reglamento a la Ley de Seguro Integral de Cosechas. Dicho cuerpo normativo constaba de los siguientes capítulos: Disposiciones generales (capítulo primero), Recursos y reservas (capítulo segundo), Programas y técnicas de operación (capítulo tercero), Solicitudes (capítulo cuarto), Contratación (capítulo quinto), Obligaciones del asegurado (capítulo sexto), Ajuste y pago de la indemnización (capítulo sétimo), Sanciones, Cese de responsabilidad para el asegurador, Resolución del contrato (capítulo octavo) y Comisión Coordinadora (capítulo noveno).

Con motivo de la implementación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (anexo 12.9.2, Sección H, artículo III.B.2.b), Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007, se promulga la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, que genera la apertura del mercado de seguros en nuestro país. Sobre este tema ha indicado la Procuraduría General de la República con anterioridad:

              “La Ley Reguladora del Mercado de Seguros tiene como propósito principal el permitir la apertura del mercado de seguros en el país, rompiendo el monopolio creado desde la Ley N ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros. Como es sabido, el legislador de 1924 consideró que la prestación de los servicios de seguros era una actividad esencial del Estado y de la comunidad, lo que justificaba la constitución de un monopolio por el Estado. Monopolio reforzado por la Ley Nº 6082 de 30 de agosto de 1977, que establece a favor del Estado el monopolio de reaseguros, con lo cual reafirma que la actividad en materia de seguros es pública, no privada y que su administración corresponde al INS.

              No obstante, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos parte de valoraciones distintas, lo que obliga a legislar abriendo el mercado.  La Ley Reguladora del Mercado de Seguros responde, así, a los imperativos planteados por la norma convencional. El objetivo de la Ley se expresa claramente desde su primer artículo, que define sus fines: se trata de permitir el desarrollo de un mercado de seguros, pero no de cualquier mercado; este debe ser un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares. Importa destacar que se trata esencialmente de entidades de naturaleza privada. En ese sentido, si el mercado se abre es para que participen diversas entidades privadas y lo hagan en régimen de competencia con el INS y con las empresas que este forme.

              El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de la ley 12 y, como se verá, de la Ley 6082, pero se plantea como uno de los objetivos de la Ley su modernización y fortalecimiento “para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas. Por demás, el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto. No obstante lo cual, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, aquélla a la cual el Estado contratará los seguros que necesita.” (Dictamen No. C-239-2011 de 21 de setiembre de 2011).

Posteriormente, y bajo el mismo motivo de implementación del Tratado de cita, se dicta la Ley Reguladora del Contrato de Seguro, No. 8956 de 17 de junio de 2011, la que tiene como objetivo principal normar el contrato de seguro para estandarizar su aplicación por las diferentes entidades aseguradoras que funcionen con la debida autorización administrativa en el país, incluyendo al Instituto Nacional de Seguros. En su capítulo primero establece una serie de disposiciones comunes a los diferentes contratos de seguros en general; y en los restantes dos capítulos, normas específicas para cada uno de los tipos de contrato: seguro de daños (en sus diferentes modalidades) y seguro de personas.

Finalmente, y para efectos del análisis jurídico que aquí interesa, por Decreto No. 39547-MAG de 24 de febrero de 2016 se deroga el Reglamento de la Ley del Seguro Integral de Cosechas. Las consideraciones de fondo para proceder a tal derogatoria fueron las siguientes:

“.. III.- Que mediante la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008 y la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, Ley N° 8956 del 17 de junio del 2011, el país efectuó la apertura del mercado en materia de seguros, lo cual incluye el seguro de cosechas.

IV.- Que con la promulgación de las Leyes indicadas en el considerando anterior, se hace necesario proceder a la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 70 del 16 de abril de 1970, denominado "Reglamento de la Ley del Seguro Integral de Cosechas" y sus reformas; esto por cuanto su contenido fue superado por Leyes de la República actualizadas y vigentes en materia del mercado de seguros y del contrato de seguros.”

Si bien es cierto que, como lo indican los considerandos transcritos del Decreto No. 39547-MAG, con las Leyes Nos. 8653 y 8956 se dieron modificaciones importantes en nuestro sistema de mercado de seguros y sus regulaciones contractuales que tornaron inaplicables una buena parte de las normas de ese Decreto; lo cierto es que tales leyes no tuvieron el efecto ni de eliminar el seguro integral de cosechas ni derogar tácitamente la totalidad de la Ley No. 4461. Tan es así que la misma Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653, menciona la Ley No. 4461 en su artículo 52, al hacer la reforma integral de la Ley No. 12 de 30 de octubre de 1924 (antes Ley del monopolio de seguros y del Instituto Nacional de Seguros, hoy Ley del Instituto Nacional de Seguros), incluyendo un artículo 11 en los siguientes términos:

“Artículo 11.- Eliminación y distribución de cargas económicas

Elimínase cualquier carga o contribución económica extraordinaria ajena a su actividad, excepto la relacionada con el Benemérito Cuerpo de Bomberos, que por precepto de ley se haya impuesto al INS.

Quedan incluidos dentro de la eliminación del párrafo anterior, entre otras y sin limitarse a las enunciadas, las cuotas establecidas en la Ley No. 3418, de 3 de octubre de 1964, y sus reformas, referente al pago de cuotas a organismos internacionales por el Estado y los entes públicos.

Los aportes directamente relacionados con el Seguro de Riesgos del Trabajo regulado en el Código de Trabajo y con el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores regulado en la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, continuarán operando de manera obligatoria y universal y se regirán por lo dispuesto en los cuerpos normativos que los rigen.

Igualmente, quedan a salvo de esta disposición los aportes a los que está obligado el INS en materia de Salud Ocupacional, de acuerdo con el artículo 205 de la Ley N.º 6727, de 9 de marzo de 1982, y para cosechas, según la Ley de seguro integral de cosechas, N.º 4461, de 10 de noviembre de 1969, y sus reformas.”

Ahora bien, al abrirse con las leyes Nos. 8653 y 8956 el mercado de seguros en nuestro país y eliminarse el monopolio que en esta materia mantenía el Instituto Nacional de Seguros, sí se habría eliminado la administración exclusiva del seguro integral de cosechas que la Ley No. 4461 le concedía a dicha entidad; por lo que, en las condiciones actuales de la legislación, otras entidades que cuenten con la respectiva autorización administrativa emitida por la Superintendencia General de Seguros podrían ofrecer también ese seguro.

Al encontrarse vigente la Ley No. 4461, aunque con los ajustes en su interpretación a la luz de la nueva normativa en materia de seguros, cabría concluir que siempre existe la posibilidad del Poder Ejecutivo de reglamentarla, con apego a tal normativa, lo que incluye la organización de una Comisión Coordinadora de los organismos interesados en el desarrollo del Seguro de Cosechas, conforme lo prevé su artículo 8°.

 No obstante, la misma Ley 4461 estipula la posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros emita también sus propias normas regulatorias:

“Artículo 2º.- (…) El Instituto determinará las zonas a que se extenderá la cobertura, cuáles cultivos asegurará y la forma en que se asumirá el Seguro, el cual puede amparar los créditos bancarios con destino directo para el cultivo, la inversión necesaria y directa hecha por el agricultor, o un porcentaje de las cosechas, todo dentro de los límites que el Instituto establezca.”

 Tal facultad reglamentaria concedida al Instituto fue reconocida a lo largo de su trámite como proyecto legislativo (expediente No. 3863):

“Se deja amplia libertad reglamentaria al Instituto Nacional de Seguros en la aplicación del seguro. Es necesario hacerlo así, a fin de que el sistema no se malogre, sino que se amplíe con orden y sin causar serios daños a la institución aseguradora.” (Exposición de motivos del proyecto, folio 1).

“DIPUTADO HINE GARCÍA:

Me es satisfactorio presentarme a la Comisión para explicar el proyecto que tengo presentado sobre el Seguro de Cosechas. (…) En la consulta que se hizo al Banco Crédito Agrícola de Cartago el Banco se confundió en la respuesta, porque nunca el proyecto en la forma original, ni en la que propongo ahora se deja a los Bancos la administración del Seguro, sino que lógicamente que debe ser administrado como lo propone la Ley por el INS. El Banco Crédito dice que se deben dar detalles, pero casualmente una ley que da facultades reglamentarias a los organismos y experiencia como el INS y los organismos crediticios que eventualmente puedan estar interesados en este seguro, no en el manejo, sino en resultado económico de este seguro, es lógico que se debe dejar amplitud suficiente para que estos organismos que tienen facultad reglamentaria para que lo manejen el seguro en la forma que es conveniente para ellos y que ha de lograrse la permanencia de la institución, por eso es que no se le puede poner al Instituto una serie de detalles, que es el INS quien debe evaluar eventualmente y establecer por medio de la reglamentación correspondiente. (Folios 41-42 del expediente legislativo No. 3863).

“Se pretende con este proyecto crear un sistema de seguridad en los cultivos de los costarricenses. El proyecto establece que el Seguro de Cosechas será administrado por el Instituto Nacional de Seguros al que se deja en amplia libertad reglamentaria para aplicarlo y ampliarlo con orden y sin causar serios daños a la institución aseguradora.” (Dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, folio 87 ibíd.).

Y es lógico que así sea, dado que se trata de un seguro que, aunque con espíritu social, tiene un alto índice de siniestralidad que torna altamente riesgosa la actividad aseguradora, por lo que es importante que el Instituto Nacional de Seguros, que es la única entidad que actualmente lo brinda, pueda contar con la suficiente flexibilidad reglamentaria para hacer los ajustes que se estimen pertinentes. Por supuesto, que tal facultad legal debe sujetarse siempre a la normativa dispuesta en las leyes 12 de 30 de octubre de 1924, 8653 de 22 de julio de 2008 y 8956 de 17 de junio de 2011, y cualquier otra atinente a la materia, así como a las directrices y supervisión de la Superintendencia General de Seguros.

CONCLUSIONES

La Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008, y la Ley Reguladora del Contrato de Seguro, No. 8956 de 17 de junio de 2011, no derogaron tácitamente la totalidad de la Ley de Seguro Integral de Cosechas, Ley No. 4461 de 10 de noviembre de 1969.

Al abrirse con las leyes Nos. 8653 y 8956 el mercado de seguros en nuestro país y eliminarse el monopolio que en esta materia mantenía el Instituto Nacional de Seguros, sí se habría eliminado la administración exclusiva del seguro integral de cosechas que la Ley No. 4461 le concedía a dicha entidad; por lo que, en las condiciones actuales de la legislación, otras entidades que cuenten con la respectiva autorización administrativa emitida por la Superintendencia General de Seguros podrían ofrecer también ese seguro.

Encontrándose vigente la Ley No. 4461, aunque con los ajustes en su interpretación a la luz de la nueva normativa en materia de seguros, cabría concluir que siempre existe la posibilidad del Poder Ejecutivo de reglamentarla, con apego a tal normativa, lo que incluye la organización de una Comisión Coordinadora de los organismos interesados en el desarrollo del Seguro de Cosechas, conforme lo prevé su artículo 8°.

 No obstante, la misma Ley 4461 estipula la posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros emita también sus propias normas regulatorias; las que deben sujetarse siempre a lo dispuesto en las leyes 12 de 30 de octubre de 1924, 8653 de 22 de julio de 2008 y 8956 de 17 de junio de 2011, y cualquier otra atinente a la materia, así como a las directrices y supervisión de la Superintendencia General de Seguros.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                              Msc. Natalia Aguilar Porras

Procurador Agrario                                                   Abogada de Procuraduría

VBC/NAP/hga