18 de octubre de 2017

C-235-2017

Señora

Olga Marta Sánchez Oviedo

Ministra de Planificación Nacional y Política Económica

Estimada señora:

Con autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-549-17 del 31 de julio de 2017, mediante el cual solicita que nos refiramos a la pertinencia de aplicar lo dispuesto en el artículo 56 de la Convención de Viena en cuanto a la denuncia y retiro de un tratado internacional, para efectos de derogar lo dispuesto en el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas (PL-480), aprobado mediante Ley 7307 del 7 de setiembre de 1992. Lo anterior, en vista de que el Convenio no se encuentra vigente y en aras de no mantener adscrita al MIDEPLAN, a la Dirección Ejecutora de Proyectos establecida en dicho instrumento.

I.                   CUESTIÓN PREVIA: SOBRE EL CRITERIO JURÍDICO APORTADO

Con la intención de cumplir el requisito de admisibilidad dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la presente consulta un documento sin firma, con el sello de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (en adelante MIDEPLAN).

El criterio aportado no sólo adolece del requisito formal indicado, sino que además no reúne los requerimientos de fondo establecidos en nuestra jurisprudencia administrativa, para cumplir con el requisito de admisibilidad requerido legalmente.

Al respecto, debemos señalar que este requisito, tiene por objetivo permitir a este órgano asesor visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, lo cual constituye  “un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)

Así las cosas, el criterio legal tiene la finalidad de acreditar que el jerarca ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aun así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, pues la Administración debe agotar la discusión de fondo a nivel interno, antes de requerir el criterio de este órgano asesor a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución (criterio reiterado, entre otros, mediante los dictámenes C-419-2008 del 24 de noviembre del 2008, C-279-2009 del 13 de octubre del 2009, C-163-2010 del 9 de agosto del 2010 y C-220-2010 del 5 de noviembre del 2010).

No obstante lo anterior, en el criterio legal aportado no se realiza una conclusión sobre el tema consultado. Por el contrario, únicamente se exponen una serie de normas jurídicas y a partir de ellas se solicita consultar a la Procuraduría, pero sin asumirse una posición sobre el tema que se plantea.

A partir de ello, el criterio legal resulta incompleto y por ello no reúne los requisitos necesarios para fundamentar el trámite a la presente consulta. Sin embargo, con la intención de colaborar con la señora Ministra consultante, procederemos a evacuar por el fondo el tema que se plantea, no sin antes advertir que para futuros casos deberá rendirse un criterio jurídico completo sobre el tema que se consulta.

II.                SOBRE LO CONSULTADO

La señora Ministra consultante manifiesta que el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas, que fue aprobado en Costa Rica mediante Ley 7307 del 7 de setiembre de 1992, establece la obligación de que el MIDEPLAN mantenga adscrita la Dirección Ejecutora de Proyectos (DEP), que actualmente no se encuentra en funcionamiento, dado que dicho Convenio no se encuentra vigente.

A partir de ello, desea conoce el camino para “derogar” el citado Convenio y específicamente, consulta si debe realizarse la denuncia del mismo a la luz de lo dispuesto en el numeral 56 de la Convención de Viena, para efectos de dejar sin efecto la citada obligación.

En primer lugar, debemos aclarar que a partir de lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, no le corresponde a este órgano asesor suplantar a la Administración activa en la toma de decisiones. Por el contrario, nuestra función consultiva debe enfocarse únicamente a analizar el punto jurídico que se plantea en forma abstracta con la intención de asesorar a la Administración consultante.

Bajo esa perspectiva, debemos asumir, según lo señala la señora Ministra, que el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas se encuentra actualmente en cierre técnico y, a partir de dicha premisa, emitiremos nuestro pronunciamiento.

De importancia para evacuar la presente consulta, debemos señalar que esta Procuraduría en el dictamen C-217-2001 de 3 de agosto de 2001, se refirió a la naturaleza jurídica del Convenio sobre el cual se consulta. Específicamente se indicó en lo conducente que:

“El Convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica para la venta de Productos Agrícolas constituye un convenio de endeudamiento externo, por el cual se les suministran indirectamente recursos al Estado para el financiamiento de los programas que el convenio define. Es objetivo explica que el Convenio se haya renovado varias veces desde 1982, circunstancia que no sería necesaria si se estuviese en presencia de un convenio de asistencia de otro tipo. No obstante, en razón de los condicionamientos sobre las políticas públicas que el convenio entraña, la Sala Constitucional ha considerado que no se está en presencia de un contrato de empréstito, sino ante un convenio internacional. Lo cual es importante, por cuanto los contratos de empréstito como contratos administrativos pueden considerarse sujetos a la ley, en tanto que los convenios internacionales tienen valor superior a la ley, en virtud del artículo 7 de la Carta Política. Sobre este Convenio, la Sala indicó en su resolución N. 1026-90 de 16:00 hrs. de 29 de agosto de 1990:

"... En el sub examine, a pesar de que podría aceptarse la percepción de que las negociaciones entre el Gobierno de Costa Rica y el de los Estados Unidos de América para financiar la importación de trigo (en particular) inicialmente tuvieron una clara naturaleza de empréstito, con el paso del tiempo, dadas algunas situaciones que no quedan constando en la decisión de las partes, se han ido incorporando a los instrumentos, contenidos y disposiciones que exceden al campo del empréstito. No nos referimos a las condiciones de pago, o las modalidades de importación, o la forma en que se darla la convertibilidad de moneda, para citar las usuales. Nos estamos refiriendo a otro tipo de deberes de Derecho Público que allí se crean y que constan en los documentos bajo estudio…”    (La negrita no es del original)

            De lo anterior, se desprende que el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas (PL-480) tiene rango de tratado internacional.

            Partiendo de dicha naturaleza jurídica, posteriormente la Procuraduría en el dictamen C-98-2003 del 7 de abril de 2003, se refirió al procedimiento para modificar el citado Convenio, indicando en lo que interesa:

“La modificación del convenio de endeudamiento

     En la medida en que un convenio de endeudamiento sea un tratado público, se sigue como lógica consecuencia que cualquier modificación a sus cláusulas requiere el consentimiento de las Partes contratantes. Ergo, el Estado costarricense no puede –sin violar las normas internacionales e incurrir en responsabilidad internacional- decidir una modificación unilateral de las cláusulas pactadas. Se requiere, entonces, el consentimiento de la contraparte para modificar cualquier disposición. Esta circunstancia no escapó a las Partes en el Convenio PL-480, ya que en el Anexo I se dispuso:

    "J. Disposiciones Finales

1)    El Ministro de Planificación Nacional y Política Económica y el Embajador de los Estados Unidos de América o su Delegado podrán modificar el presente Anexo, en cualquier momento y de común acuerdo, mediante el intercambio de cartas sin necesidad de una enmienda formal o del intercambio de notas diplomáticas".

Disposición que fue enmendada e interpretada en los siguientes términos:

1)     El Poder Ejecutivo de Costa Rica y el Embajador de los Estados Unidos de América o su Delegado podrán modificar el presente Anexo, en cualquier momento y de común acuerdo, mediante enmienda formal o intercambio de notas diplomáticas. Dada en San José, Costa Rica, el 15 de mayo de 1992.

    Es decir, el Convenio PL-480 señala cuál es el camino a seguir en caso de que se desee modificar sus disposiciones. El Poder Ejecutivo debe, entonces, solicitar el consentimiento de la Embajada de Estados Unidos para modificar las disposiciones del Convenio y, por ende, el objeto del Programa.

    En lo que se refiere al Programa de Preinversión, debe tomarse en cuenta que si la Administración modifica el destino de un determinado empréstito, está modificando uno de los elementos esenciales del contrato de préstamo. Ello en el tanto que el financiamiento no se otorga para cualquier fin, sino para permitir la satisfacción de un determinado cometido. Ello se expresa en la formulación del "Proyecto", normalmente definido en los Anexos que son parte de los convenios de préstamo. Por otra parte, en razón del control político que le corresponde a la Asamblea Legislativa, si las partes (Acreedor y Prestatario) deciden modificar el objeto del financiamiento y financiar, por ende, otros proyectos, la modificación así intervenida requiere la aprobación legislativa. Eso significa que la decisión de las Partes no es suficiente para modificar el destino de los préstamos”

            En el criterio anterior, la Procuraduría expuso claramente el mecanismo a seguir para modificar el Convenio de Endeudamiento PL-480 sobre el que ahora se consulta.

            No obstante lo anterior, la consultante pretende que nos pronunciemos ahora, sobre si resulta aplicable o no el mecanismo de denuncia dispuesto en el artículo 56 de la Convención de Viena para “derogar” el citado instrumento internacional.

            Sobre el particular, debemos señalar como regla de principio que en el Derecho Internacional Público se reconoce el principio de "Pacta Sunt Servanda", según el cual, los tratados o acuerdos internacionales deben ser cumplidos de buena fe por los sujetos parte en los convenios y especialmente por los Estados signatarios, por lo que no pueden invocarse disposiciones del derecho interno como justificación para el incumplimiento de un tratado. Principio, que ha sido recogido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en el artículo 7°, párrafo 1° de nuestra Constitución Política.

A pesar de ello, el artículo 62 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados acepta la posibilidad de que las partes comprometidas en un convenio internacional, puedan separarse de lo acordado por diferentes razones. La forma más extrema para que un sujeto de derecho internacional se desligue unilateralmente de los compromisos u obligaciones contraídas en un tratado o acuerdo internacional, es el mecanismo de “denuncia”, que constituye un acto de soberanía y la última ratio en materia de terminación de los tratados, debiendo agotarse antes de ejercitarla, los otros medios de solución que presenta el Derecho Internacional Público.

    La denuncia de los tratados es materia regulada por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Costa Rica mediante la ley N° 7615 de 24 de julio de 1999 y constituye una declaración unilateral a través de la cual un Estado decide retirar su consentimiento de un tratado internacional, rompiendo la relación obligatoria que le vinculaba a través del mismo.

            Es por ello que el mecanismo de “denuncia” no aplica para el supuesto que expone la señora Ministra consultante. Nótese que el caso que expone, según manifiesta, constituye un tratado internacional que perdió su vigencia por el cumplimiento del objeto descrito en el acuerdo y no un caso donde el Estado costarricense, de manera unilateral, desee apartarse del cumplimiento del mismo.

            El mecanismo de “denuncia” por su naturaleza, debe aplicar a tratados internacionales que se encuentran vigentes, pues constituye la manifestación expresa del deseo unilateral de un Estado de apartarse del cumplimiento del mismo. No es el caso del Convenio para la Venta de Productos Agrícolas (PL-480), pues según informa la consultante, actualmente se encuentra en cierre técnico y su antecedente, sea el Contrato de Préstamo N° 569/OC-CR del 16 de noviembre de 1989, suscrito por el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo ya no está vigente.

            De ahí que el procedimiento de denuncia dispuesto en el numeral 56 de la Convención de Viena no sea aplicable en este caso.

            Por tanto, no pueden derivar obligaciones a cargo del MIDEPLAN, de un tratado internacional cuyo objeto ya fue realizado, pues sus obligaciones se agotaron durante la vigencia del instrumento internacional.

III. CONCLUSIÓN

            A partir de lo expuesto debemos señalar que el procedimiento de “denuncia” dispuesto en el numeral 56 de la Convención de Viena no resulta aplicable al Convenio para la Venta de Productos Agrícolas (PL-480), aprobado mediante Ley 7307 del 7 de setiembre de 1992, en la medida que dicho Convenio haya perdido su vigencia al cumplirse su objeto.

            De ahí que no puedan derivarse obligaciones a cargo del MIDEPLAN, de un tratado internacional cuyo objeto ya fue cumplido.

Atentamente,

                                                Silvia Patiño Cruz

                                                Procuradora Adjunta