28 de noviembre del 2017

OJ-148-2017 

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N° CG-217-2016 de 17 de noviembre de 2016, mediante el cual se plantea lo siguiente:

“Con instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución en relación con el expediente № 19.792” Ley que traslada la Dirección General de Tránsito al Ministerio de Seguridad Pública”, el cual se adjunta.”

En términos generales, el proyecto en cuestión versa sobre la posibilidad de trasladar la Dirección General de Tránsito, que actualmente forma parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a integrar el Ministerio de Seguridad Pública.

De previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que nuestro pronunciamiento no constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona propiamente con la función legislativa atribuida por la Constitución Política, esto es, la competencia exclusiva de emitir las leyes.

Sin perjuicio de lo anterior, y siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio de las altas funciones que cumple la Asamblea Legislativa, la presente Opinión Jurídica se ajustará a analizar aspectos puntuales del tema consultado.

I.                   Sobre el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.

De modo general, la propuesta versa acerca de trasladar la Dirección General de Tránsito –esto es, la policía de tránsito– al Ministerio de Seguridad Pública, con la finalidad de que la policía de tránsito y la policía de proximidad tengan potestad para ejercer control del tráfico y realizar infracciones al respecto.

La exposición de motivos se encuentra justificada en tres pilares concretos: a) el poco avance en obra vial del país con proyectos que cuentan con financiamiento, pero no se desarrollan debido a trabas que limitan al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, b) el déficit en la cantidad de oficiales de tránsito, c) la agrupación de la policía de tránsito y la policía de proximidad bajo la tutela del Ministerio de Seguridad Pública.

Es claro el interés público subyacente en la propuesta, dada la necesidad de implementar más oficiales que aseguren la circulación vehicular y la protección de la vida e integridad de las personas.

No obstante, debe pensarse que la ejecución de proyectos de infraestructura vial no avanzará únicamente con el traslado de competencias a otro órgano del Poder Ejecutivo, pues se trata de un problema complejo que debe abordarse desde varios frentes.

Otro tema a considerar es la implementación del mismo, pues en la propia exposición de motivos del Proyecto de Ley se comenta que ya existe una serie de oficiales de policías de proximidad acreditados para el ejercicio de funciones propias de los oficiales de tránsito, pero deben entonces valorarse las posibilidades reales de capacitar a todos los demás oficiales para estar preparados para cumplir estas labores.

A pesar que el Proyecto de Ley pareciera buscar una solución integral al tema, con el traslado de la Dirección General de Tránsito al Ministerio de Seguridad Pública, en realidad se pretende fundamentalmente que también los oficiales del citado Ministerio realicen operaciones de tránsito (Ver artículo 22 del proyecto sometido a análisis). Ante ello, eventualmente podría ser más práctico otorgarles tales atribuciones, como ha acontecido en el caso de los policías municipales, sin necesidad de trasladar las competencias hacia otro órgano del Poder Ejecutivo, es decir, a otro Ministerio.  Claro está, con las previsiones del caso que ello conllevaría en materia de coordinación de funciones.

Sobre el tema de la competencia en términos generales, la jurisprudencia administrativa ha explicado lo siguiente:

“A. Sobre la Competencia en general

La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o ente.

Tanto la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los fines que se persiguen.  A diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias que le son propias.

No obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho.  Concepto que carecería de sentido en un Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.

Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad.  Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico.  El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad.  Están         obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…"

De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad".  Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.

Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado. El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado.   A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros.  Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, págs. 198-199).

Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos: debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546).  Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional (…)” (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-027-2004 de 22 de enero de 2004).

Debido a que la competencia es el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para conseguir sus fines, en caso que se pretenda trasladar de manera efectiva la Dirección General de Tránsito (competencias del MOPT) para cederlas al Ministerio de Seguridad Pública, pareciera importante realizar una serie informes técnicos estadísticos y económicos que comprueben la necesidad y utilidad del traslado de tales funciones.

Lo anterior, precisamente porque el objetivo de marcar la competencia de cada órgano es garantizar el uso eficiente de los recursos institucionales con miras a lograr los fines establecidos en la ley.

En vista de que el cambio de competencias se dispone por norma de rango legal, es importante advertir que debería realizarse una revisión cuidadosa de la normativa para que no exista incongruencia en cuanto a competencias y funciones, en aras de evitar duplicidad de labores o –por el contrario–, la existencia de áreas desprovistas de atención.

Finalmente, no observamos algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, la propuesta se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa en la organización del control de infracciones en las vías públicas nacionales.

II.                Conclusión  

 En los términos indicados, no se observa en el texto propuesto ningún eventual roce de constitucionalidad. Así, la aprobación final del proyecto analizado queda librado a la competencia exclusiva de los legisladores.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann                      Liyanyi Granados Granados

Procuradora                                                   Abogada de Procuraduría