22 de agosto de 2017

C-192-2017

                       

 

Licenciado

Jorge Alberto Cole de León

Municipalidad de Osa

S.      D.

                             

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio DAM-ALCAOSA-774-2017 de 18 de julio de 2017, recibida el 20 de julio de 2017.

 

Mediante oficio DAM-ALCAOSA-774-2017 de 18 de julio de 2017 se nos consulta sobre distintos aspectos relacionados con el régimen de Dedicación Exclusiva. Particularmente, se consulta si el pago de la Dedicación Exclusiva solo procede para el caso de que el funcionario ostente una profesión liberal. De seguido, se consulta si una Maestría en Administración Educativa, lo mismo que una titulación en Planificación, Trabajo Social y Psicología constituyen profesiones liberales.

 

Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el oficio PSJ-18-2017 de 18 de julio de 2017 mediante el cual los Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Osa determinaron que en el reglamento de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad no se establece que sea un requisito a tal efecto, ostentar una profesión liberal.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a En orden al régimen de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa y b. En orden al carácter liberal de las  profesiones consultadas.

 

 

A.                EN ORDEN AL REGIMEN DE DEDICACION EXCLUSIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE OSA.

 

            El artículo 147.b del Código Municipal ha establecido que uno de los deberes de los servidores del régimen municipal es prestar sus servicios con absoluta dedicación, intensidad y calidad.

 

Artículo  147. - Son deberes de los servidores municipales:  

b) Prestar los servicios contratados con absoluta dedicación, intensidad y calidad, responsabilizándose de sus actos y ejecutando sus tareas y deberes con apego a los principios legales, morales y éticos.

 

            Luego, es claro que los servidores municipales, por principio,  deben prestar sus servicios y desempeñar sus funciones con la mayor dedicación, destinando sus esfuerzos de la jornada laboral al cabal cumplimiento de sus tareas y evitando distraer el tiempo laboral en cometidos ajenos a la función pública.

 

            No obstante lo anterior, el numeral 134 del mismo Código Municipal habilita a las municipalidades para establecer  incentivos y beneficios que propicien el cumplimiento de los objetivos de cada municipalidad y que por sus características internas fomenten el desarrollo y la promoción del personal municipal.

 

Artículo  134. — Los incentivos y beneficios que propicien el cumplimiento de los objetivos de cada municipalidad y que por sus características internas fomenten el desarrollo y la promoción del personal municipal, estarán regulados por la evaluación de su desempeño -proceso o técnica que estimará el rendimiento global del empleado- o por una apreciación sistemática del desempeño del individuo, que permita estimular el valor, la excelencia y otras cualidades del trabajador.

 

            Así las cosas, se ha comprendido que el artículo 134 del Código Municipal es la norma que habilita a las municipalidades para establecer, mediante reglamento, un régimen de dedicación exclusiva que permita pagar dicho sobresueldo a determinados funcionarios municipales del escalafón profesional. Esto en el tanto, la municipalidad respectiva considere que dicho incentivo es necesario para propiciar los objetivos de la corporación y útil para fomentar el desarrollo y promoción del personal municipal.

 

Al respecto, debe indicarse que el régimen  de la Dedicación Exclusiva tiene por finalidad principal asegurar, mediante el pago de un sobresueldo y previa suscripción de un convenio,  que determinados funcionarios públicos, particularmente aquellos que pertenezcan a los estratos profesionales,  dediquen, de forma exclusiva, su tiempo y esfuerzo a las funciones que la administración les haya encomendado absteniéndose de esta forma de desempeñar, de cualquier modo,   su profesión  de manera privada, aún fuera de la jornada laboral.

 

Dicho de otro modo, mediante el régimen de Dedicación Exclusiva, y previa suscripción de los respectivos convenios con los funcionarios,  la administración  pública pretende principalmente, y por razones de interés público contar con un personal profesional dedicado de forma completa, exclusiva y permanentemente a la función pública, que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente. Así, reiteramos lo dicho sostenidamente en nuestra jurisprudencia administrativa, en el sentido de que el régimen de Dedicación Exclusiva supone que el funcionario profesional se obliga contractualmente a dedicar todos sus esfuerzos laborales a favor de la administración,  con exclusión de cualquier otro trabajo.  Al respecto, es importante citar el dictamen C-100-2017 de 18 de mayo de 2017:

 

El artículo 134 del Código Municipal es la norma que habilita a las municipalidades para establecer, mediante reglamento, un régimen de dedicación exclusiva que permita pagar, previa suscripción de un convenio , dicho sobresueldo a determinados funcionarios municipales del escalafón profesional. Esto en el tanto, la municipalidad respectiva considere que dicho incentivo es necesario para propiciar los objetivos de la corporación y útil para fomentar el desarrollo y promoción del personal municipal.

 

Artículo  134. — Los incentivos y beneficios que propicien el cumplimiento de los objetivos de cada municipalidad y que por sus características internas fomenten el desarrollo y la promoción del personal municipal, estarán regulados por la evaluación de su desempeño -proceso o técnica que estimará el rendimiento global del empleado- o por una apreciación sistemática del desempeño del individuo, que permita estimular el valor, la excelencia y otras cualidades del trabajador.

 

Debe indicarse que el régimen  de la Dedicación Exclusiva tiene por finalidad asegurar, mediante el pago de un sobresueldo y previa suscripción de un convenio,  que determinados funcionarios públicos, particularmente aquellos que pertenezcan al estrato profesionales,  dediquen, de forma exclusiva, su tiempo y esfuerzo a las funciones que la administración les haya encomendado absteniéndose de esta forma de desempeñar  su profesión liberal de manera privada. Al respecto, es importante citar lo indicado en el dictamen C-278-2012 de 23 de noviembre de 2012:

 

La dedicación exclusiva es un acuerdo de voluntades entre la Administración y el servidor público para que éste segundo no desempeñe ninguna labor relacionada con su profesión liberal de manera privada, con lo cual la Administración se asegura que el funcionario dedicará todo su tiempo y esfuerzo a las labores encomendadas, a cambio de un sobresueldo.   Es, por lo tanto, un  instituto de naturaleza bilateral.   Una vez acordado el pago, el servidor no podrá dedicarse en forma privada a labores o actividades relacionadas con la profesión por la que fue contratado por la Administración. (El subrayado no es del original)

 

Dicho de otro modo, mediante el régimen de Dedicación Exclusiva, y previa suscripción de los respectivos convenios con los funcionarios,  la administración  pública pretende por razones de interés público contar con un personal profesional dedicado de forma completa, exclusiva y permanentemente a la función pública, que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente.

 

En este orden de ideas, conviene precisar que, mediante el régimen de Dedicación Exclusiva, el funcionario adquiere el deber de abstenerse del  ejercicio liberal de la profesión que sirvió de base para la suscripción del respectivo contrato de dedicación exclusiva.

 

Al respecto, es importante citar el dictamen C-103-2009 de 16 de abril de 2009,

 

I.-El régimen de dedicación exclusiva

 

Para efectos de ofrecer cabal respuesta a su consulta, resulta conveniente hacer algunas consideraciones relativas al régimen de dedicación exclusiva, a fin de visualizarlo con mayor claridad.

 

Este régimen contractual ha sido abordado en varias oportunidades por esta Procuraduría General, respecto del cual hemos señalado expresamente que ‘conlleva la obligación adquirida por el servidor de no ejercer ninguna actividad profesional en forma particular, ya sea en forma privada o para otro órgano de la Administración Pública ajeno a la institución para la cual labora.’ (Dictamen C-386-83 del 17 de noviembre de 1983).

 

Así, es claro que la dedicación exclusiva se trata de un régimen consensual que permite al Estado contar con un cierto grupo de funcionarios que no ejerzan su profesión liberalmente, sino que brinden la totalidad de sus servicios a la institución contratante, a cambio de una retribución económica o un plus salarial.

 

Además, en el caso de la dedicación exclusiva estamos frente a un régimen que conlleva una serie de obligaciones contractuales que el funcionario libre y voluntariamente decide asumir, previa valoración de si le conviene suscribir el contrato, o si le resulta más atractivo ejercer libremente su profesión y cualesquiera otras actividades a nivel público o privado.

 

Al respecto, esta Procuraduría en opinión jurídica N° OJ-024-1999 del 23 de febrero de 1999, señaló lo siguiente:

 

‘II.-SOBRE LA NATURALEZA CONVENCIONAL DE LA DEDICACION EXCLUSIVA:

 

La dedicación exclusiva, como su nombre lo indica, tiene por finalidad que los servidores de nivel profesional, se apliquen por completo a la función pública, lo que les permite recibir una compensación económica por el perjuicio patrimonial que la ausencia de práctica profesional privada les podría acarrear.

 

A diferencia de otros supuestos, donde el no ejercicio de la profesión resulta obligatorio para el servidor (como por ejemplo en el caso de la prohibición) la dedicación exclusiva surge de un convenio entre la Administración y el interesado, que le permite evaluar a ambos la conveniencia de sujetarse a ese régimen.

 

Al referirse a la naturaleza convencional de la dedicación exclusiva, este Despacho ha dicho:

 

‘De las normas comentadas y transcritas parcialmente surge la naturaleza u origen de la "dedicación exclusiva" como un convenio bilateral en la que una parte (el servidor público) se compromete a no ejercer en forma particular ninguna profesión, con las excepciones que el propio reglamento contiene y que no es del caso comentar; en tanto que el reparto administrativo se compromete a cambio de esa obligación que adquiere su funcionario público, a retribuirle en forma adicional con un porcentaje sobre el salario base.

 

Es, en consecuencia, la concurrencia de dos voluntades la que origina el pago adicional al salario por concepto de dedicación exclusiva, originando un acto que si bien administrativo en sentido genérico, en estricto derecho (por su carácter bilateral) se conceptúa como un contrato en el que ambas partes adquieren obligaciones y derechos’ (Pronunciamiento C- 193-86 de 21 de julio de 1986, reiterado por el C-188- 91 de 27 de noviembre de 1991 y en el OJ- 003-97 de 16 de enero de 1997).

 

En sentido similar al expuesto, la Sala Constitucional ha manifestado:

 

‘... mediante el régimen de dedicación exclusiva la Administración pretende por razones de interés público contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, contrata con el funcionario de nivel profesional sus servicios exclusivos, a cambio de un plus salarial. Así, el sistema le permite al servidor calcular si el beneficio del ejercicio privado de su profesión es mayor o menor que la compensación salarial que el Estado le entrega a cambio de la prestación exclusiva de sus servicios. En consecuencia, el servidor evalúa la situación y decide voluntariamente concertar con la Administración (si a su vez ésta conviene en ello) el pago del plus salarial o continuar ejerciendo libremente su profesión. Este sistema no resulta irracional, y difiere del régimen de prohibición que por impedimento legal limita al funcionario para ejercer su profesión. En este último caso el servidor no se encuentra facultado para decidir acerca de la compensación económica, porque ésta integra el salario y es inherente a la relación de servicio. La razonabilidad del régimen de dedicación exclusiva, en la forma en que lo define la norma impugnada, resulta entonces de su naturaleza contractual o convencional, que confiere al funcionario la posibilidad de solicitarla o renunciarla según su conveniencia’ (Votos 2312-95 de 9 de mayo de 1995 y 4160-95 de 28 de julio de 1995).

 

De lo anterior se deduce entonces, que la aplicación del régimen de dedicación exclusiva en el sector público, requiere la confluencia de dos voluntades: la de la Administración, que en resguardo del interés público debe sopesar la necesidad y conveniencia de que un determinado funcionario preste sus servicios únicamente a la organización pública para la que labora; y la del servidor, que en atención a sus propios intereses, debe decidir si dicho régimen le conviene.’

 

Como se advierte, en el contrato de dedicación exclusiva la regla es precisamente que exista una dedicación completa del funcionario a las labores del cargo que ocupa, y es por medio de este régimen contractual que la Administración asegura que su personal se dedique exclusiva y permanentemente a las actividades institucionales, convirtiéndolo en una fuerza de trabajo –parafraseando lo expresado por la jurisprudencia constitucional- idónea y más eficiente.

 

            Luego, debe indicarse adicionalmente que otra de las finalidades del régimen de Dedicación Exclusiva es evitar, por la vía contractual,  que sus profesionales se lleguen a hallar en situaciones que supongan eventuales conflictos de interés entre su práctica privada y su función pública,  que puedan comprometer los intereses de la administración, y muy especialmente, el interés público. Sobre este punto, es muy importante citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 708-2005 de las 9:10 del 28 de enero de 2005, la cual hace eco de una jurisprudencia constitucional ya consolidada:

 

IV.-

Sobre el REGIMEN DE DEDICACIÓN EXCLUSIVA. A partir de las disposiciones infra constitucionales que regulan el derecho al Trabajo, como derecho fundamental reconocido en el artículo 57 de la Constitución Política, se tiene que cualquier trabajador debe a su patrono no solo las obligaciones descritas en el Ordenamiento Jurídico, sino que también fidelidad y atención a los asuntos sometidos a su conocimiento. Como intercambio a estas obligaciones, el trabajador recibe el pago de su salario, pero también se reconoce la existencia de los denominados pluses salariales para obtener del servidor, o una dedicaciónexclusiva en la relación de servicio que tiene con el Estado, o el aseguramiento de que el funcionario no incurra en una incompatibilidad de actividades que desarrolla con éste, para lo cual, en el primer supuesto el funcionario se compromete a no ejercer su profesión fuera del puesto desempeñado, y en el segundo, para que no se coloque en una actividad que comprometa el deber de imparcialidad. Esta Sala ya se ha manifestado acerca del concepto, naturaleza jurídica e implicaciones jurídico-constitucionales de la dedicación exclusivaen los siguientes términos:

 

se tiene que la dedicación exclusiva se define como el régimen de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar por no ejercer su profesión fuera del puesto que desempeña, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública” (Sentencia número 0444-00, de las 16:51 hrs. del 12de enero de 2000).

 

Este régimen especial de beneficio que se traduce en un plus salarial en el empleo público, se justifica por cuanto la Administración procura por razones de interés público contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal. Así, el sistema le permite al trabajador calcular si el beneficio del ejercicio privado de su profesión es mayor o menor que la compensación salarial que el Estado le entrega a cambio de la prestación exclusiva de sus servicios. En consecuencia, el servidor evalúa la situación y decide voluntariamente concertar con la Administración (si a su vez ésta conviene en ello) el pago del plus salarial o continuar ejerciendo libremente su profesión. A partir de lo anterior, resulta necesario reiterar que la sujeción a un régimen de dedicación exclusiva es voluntario y se perfecciona en la suscripción de un contrato entre la Administración y el trabajador, donde se negocian las obligaciones recíprocas de las partes (mismo criterio ha vertido esta Sala en sentencias 03502-1994,2312-1995 y 2622-1995).

 

            Debe insistirse, entonces, en que el interés público que justifica que la administración pueda suscribir Contratos de Dedicación Exclusiva con sus profesionales, se halla, de un lado,  en la necesidad razonada de  que su personal especializado se  dedique de forma completa, exclusiva y permanente a la función pública y de seguido, en el interés de evitar, por la vía contractual,  que su personal profesional pueda incurrir en eventuales conflictos de interés que comprometan la imparcialidad de los funcionarios. Ergo, es claro que la Dedicación Exclusiva es utilizada por la administración para garantizarse la existencia de un cuerpo de funcionarios profesionales dedicado a su solo servicio.

 

            Así las cosas, debe indicarse que, como corolario de todo lo anterior, se ha subrayado, de un lado,  que a efectos de que  la administración pueda pagar el sobresueldo de Dedicación Exclusiva, es indispensable que el funcionario desempeñe un cargo para el cual se requiera, efectivamente, ostentar la profesión respecto de la cual adquiriría la obligación contractual de abstenerse de ejercer de forma privada. Dicho de otra forma, el sentido esencial del régimen de Dedicación Exclusiva es que el servidor público que firma un contrato de dicha naturaleza,  se obligue por éste a no ejercer la profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que el servidor ostenta, y las actividades relacionadas con ésta. Al respecto, es importante transcribir la sentencia de la Sala Constitucional Nº 016932- 2011 de las 14:31 horas del 7 de diciembre de 2011:

 

IV.- EL REGIMEN DE DEDICACION EXCLUSIVA: Previo a verter el juicio de constitucionalidad de la norma aquí cuestionada, se requiere describir de forma general el régimen de dedicación exclusiva y señalar las modificaciones que ha tenido. En ese sentido, se tiene que la dedicación exclusiva se define como el régimen de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar por no ejecer su profesión fuera del puesto que desempeña, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública. Actualmente, en caso de funcionarios que laboran en la Administración Central, la resolución de la Dirección General de Servicio Civil que regula el régimen de dedicación exclusiva es la DG-070-94 de las 9:00 horas del 3 de agosto de 1994. En su artículo 1 define lo que se entiende por dedicación exclusiva, de lo que se desprende que existe una diferencia sustancial en relación con el concepto del régimen que daba la norma impugnada. La disposición que actualmente define el concepto de dedicación exclusiva establece que no se podrá ejercer, a cambio de la retribución patrimonial correspondiente, la profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que el servidor ostenta, y las actividades relacionadas con ésta. La dedicación exclusiva así concebida coincide con lo que establece el Decreto Ejecutivo Nº23669-H (Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para las Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ambito de la Autoridad Presupuestaria), vigente actualmente. Sin embargo, a pesar de las modificaciones que ha sufrido la norma impugnada, la forma en que se definió ese beneficio en la resolución DG-025-89 no resulta contraria a la Constitución.

 

Del otro lado, se debe acotar también, como se hizo en el dictamen C-100-2017,   que en nuestra jurisprudencia administrativa se  ha advertido que, en principio,  la titulación en un grado académico que califique para el ejercicio de una profesión liberal es un presupuesto necesario para la aplicación del régimen de dedicación exclusiva. En este sentido, cabe citar el dictamen C-342-2008 de 23 de setiembre de 2008:

 

La dedicación exclusiva tiene como presupuestos para su aplicación, que el funcionario ostente un grado académico que lo califique para ejercer una profesión liberal,  que esté inscrito en el respectivo colegio profesional cuando ésta sea una exigencia para el ejercicio de la profesión, y que dicha profesión liberal sea una de las exigidas por el Manual de Puestos para desempeñar el cargo.  Es decir, no podría otorgarse el beneficio de dedicación exclusiva a un puesto para el que no se necesite ser profesional liberal, cualquiera que sea el grado académico que ostente el funcionario, pues no existiría una causa que justifique el otorgamiento del beneficio cuando el trabajador no se desempeña para la Municipalidad como un profesional liberal, a pesar de que lo sea. (Ver también C-278-2012 de 23 de noviembre de 2012, C-006-2007 de 15 de enero de 2007, C-331-2009 de 1 de diciembre de 2009 y C-163-2011 de 11 de julio de 2011) (Ver también: C-116-2014 de 4 de abril de 2014 y C-342-2008 de 23 de setiembre de 2008)

 

            Ahora bien, en el mismo dictamen C-100-2017 se acotó que es importante reconocer que en el caso de ciertas municipalidades, los reglamentos que regulan el pago de la dedicación exclusiva no han establecido, de forma explícita, que dicho sobresueldo sólo procede para el supuesto de profesiones liberales,  por lo que resulta indispensable hacer un análisis circunstanciado del régimen creado por cada municipalidad.

 

            En este sentido, debe observarse que el Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa de 9 de enero de 2008, no ha establecido que solo pueda aplicarse dicho régimen a los profesionales liberales.

 

            Al respecto, se impone advertir que, de acuerdo con el artículo 4 de ese Reglamento Municipal, el régimen de Dedicación Exclusiva es aplicable a todo el estamento profesional de dicha corporación:

 

Artículo 4º-Definición y Criterios del Beneficio. La Dedicación Exclusiva consiste en aquella compensación económica retribuida a los servidores municipales que se amparen voluntaria y expresamente a él mediante un contrato para desempeñar el ejercicio profesional o de su oficio únicamente para la Municipalidad. Quien se acoja a este beneficio no podrá ejercer de manera particular o pública, remunerada o ad honórem para otros, la profesión o el oficio que sirve como requisito para desempeñar el puesto que ostenta, ni actividades relacionadas con ellas, con las excepciones que se señalan en este Reglamento. 

Esta compensación económica no podrá exceder en ningún caso de un cincuenta y cinco por ciento del salario base del funcionario que se acoja a este beneficio. Para los servidores municipales que tengan un grado académico igual a bachillerato universitario, la compensación será de un veinte por ciento adicional al salario base, de contar el puesto con grado académico de bachiller. Para los que tengan un grado profesional igual al de Licenciatura universitaria o superior será de un cincuenta y cinco por ciento adicional al salario base.

 

            De forma congruente con el numeral 4 transcrito, el artículo 5 del reglamento dispone que basta para poder recibir el beneficio de la Dedicación Exclusiva, acreditar que se tiene el título profesional que es requisito del puesto.

 

            Así las cosas, en el caso del régimen de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa, éste no se aplica únicamente a los profesionales liberales.

 

            No obstante lo anterior, es importante acotar que, a efectos de suscribir un contrato de Dedicación Exclusiva con un funcionario profesional, la Municipalidad de Osa debe, de previo a dicho acto, establecer de forma motivada   las razones de interés público por las cuales se estima que se requiere que uno de sus profesionales se  dedique de forma completa, y con exclusión de cualquier otro trabajo,  a la función pública municipal.   

 

Particularmente, y conforme el numeral 3 del Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa  es un deber de la Municipalidad justificar que la suscripción del contrato es necesario para  evitar la “fuga” de determinados profesionales hacia otras organizaciones, privando de esta manera a la Administración Municipal de funcionarios idóneos y capaces.

 

Artículo 3º-De los objetivos del beneficio. El Beneficio de la Dedicación Exclusiva tiene como principales objetivos los siguientes:

 

a)         Obtener del servidor municipal su completa dedicación a la función institucional pública no sólo aportando los conocimientos que se deriven de su profesión u oficio, sino también evitando así su fuga hacia otras organizaciones, privando de esta manera a la Administración Municipal de funcionarios idóneos y capaces.

 

b)         Servir como incentivo motivador a la obtención del más alto nivel académico buscando con ello la superación personal y la profesionalización de los servicios municipales.

 

            En todo caso, se advierte finalmente que igual, conforme el numeral 134 del Código Municipal,  la suscripción del Contrato de Dedicación Exclusiva, está sujeta en el régimen municipal por la evaluación de desempeño del funcionario, pues dicho contrato solo puede otorgarse a aquellos funcionarios que tengan una calificación de excelencia.

 

 

B.                EN ORDEN AL CARÁCTER LIBERAL DE LAS  PROFESIONES CONSULTADAS.

 

            Adicionalmente, en el mismo oficio DAM-ALCAOSA-774-2017 de 18 de julio de 2017 se nos consulta si una Maestría en Administración Educativa, lo mismo que una titulación en Planificación, Trabajo Social y Psicología constituyen profesiones liberales.

 

            Al respecto, es importante acotar, antes que nada, que en ocasión de múltiples consultas que la administración pública ha realizado en relación con los numerales 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública,   la Procuraduría General ha elaborado  un constructo técnico jurídico que ha definido las notas estructurales que deben estar presentes e integrados en una disciplina profesional para que ésta sea considerada jurídicamente como una Profesión Liberal. Este constructo técnico jurídico ha quedado incorporado en el corpus de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General.

 

            En este sentido, es de suma importancia citar el reciente dictamen C-155-2017 de 3 de julio de 2017 el cual ha sintetizado, de manera precisa, lo que nuestra jurisprudencia administrativa ha entendido como una profesión liberal:

 

4.- Una profesión liberal es aquella cuyo ejercicio supone la existencia de un mercado de servicios que permita al profesional ofrecer habitualmente, por medio de una oficina, de un despacho o de un establecimiento abierto al público, a cambio de una retribución económica, la prestación de un servicio especializado, para cuya ejecución ha recibido formación académica, generalmente universitaria, que le faculta para proceder con independencia técnica, sin sujeción a las órdenes que podría girarle su cliente.  Una nota distintiva, aunque no imprescindible, para que una profesión sea liberal es la existencia de un colegio profesional que fiscalice las relaciones entre el profesional y su cliente.

 

            Luego,  de seguido, conviene referirse al carácter liberal o no de las profesionales que se nos consultan, haciendo la advertencia, sin embargo, que  el consultante se ha circunscrito, de forma muy escueta y somera, a pedirnos nuestro criterio sobre el carácter liberal de diversas profesiones sin ofrecernos su posición al respecto ni ningún elemento nuevo que nos permita cambiar los criterios que ya hemos externado. Tampoco lo hace así  el criterio legal adjunto PSJ-18-2017 de 18 de julio de 2017.

 

            Así las cosas, conviene indicar, en primer lugar, en el caso de la Administración Educativa, ya la Procuraduría General  ha señalado que dicha titulación profesional  es  catalogada como una profesional. En este sentido, y puesto que el consultante no nos ofrece ningún elemento nuevo adicional que considerar en la materia, éste debe atenerse a lo dicho por este Órgano Superior Consultivo en sus  dictámenes  C-371-2006 de 18 de setiembre de 2006,  C-146-2015 de 12 de junio de 2015 y C-150-2015 de 16 de junio de 2015.

 

            De seguido, es importante mencionar que indudablemente la psicología es una profesión liberal, pues su ejercicio privado se realiza en el contexto de la existencia de un mercado de servicios que permite a dichos profesionales a ofrecer habitualmente, por medio de un consultorio abierto al público, a cambio de una retribución económica, la prestación de su servicio especializado, para cuya ejecución el profesional ha recibido formación académica universitaria que le faculta para proceder con independencia técnica, sin sujeción a las órdenes que podría girarle su cliente.

 

            En este sentido, baste advertir que la propia Ley del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica, N.° 6144 de 28 de noviembre de 1977, ha previsto que la Psicología pueda ser ejercida en marco de una profesión liberal, pues, particularmente, su artículo 7 supone un derecho de los psicólogos a ofrecer sus servicios al público mediante consultorio abierto y anunciarse al público como psicólogo.  Igualmente, el numeral 8 de esa misma Ley establece que la posibilidad de los psicólogos de ofrecer sus servicios a cambio de una remuneración pagada por su cliente. Finalmente, cabe acotar que conforme los numerales 3 y 4 de la Ley N.° 6144, para ejercer válidamente la psicología, la persona, amén de colegiada, debe contar con un título universitario que la habilite al efecto.

 

            Con respecto, a la titulación de Trabajo Social, debe señalarse que, no obstante su ejercicio requiere actualmente, conforme el numeral 2 de la Ley del Colegio de Trabajadores Sociales N.° 3943 de 6 de setiembre de 1967, de un título universitario, dicha profesión no puede ser considerada de carácter liberal, pues es evidente que no existe un mercado de servicios que permita a los trabajadores sociales ofrecer los suyos a través de un Despacho u Oficina abierta al público.

 

            En este sentido, debe hacerse la acotación de que si bien, la disciplina del Trabajo Social admite la posibilidad de su ejercicio privado- verbigracia el Código de Ética del Colegio otorga, en su artículo 45,  la facultad de los trabajadores sociales de abrir consulta privada-,  lo cierto es que, en nuestro medio, no existe un mercado de servicios que permita a los trabajadores sociales ofrecer sus servicios, de forma habitual, a través de una oficina abierta al público. De hecho, como la misma literatura especializada lo ha reconocido, la posibilidad de un ejercicio privado del Trabajo Social es muy limitado. Al respecto, es muy importante citar a ESQUIVEL CORELLA:

 

En esas mismas décadas, se materializaron algunas expresiones muy limitadas de lo que se denomina “ejercicio liberal”, el cual se caracterizaba por cobro de honorarios sin ser parte de la planilla de la organización. Entre los servicios que se ofertaban se localizaron las asesorías sociales, consultas familiares o individuales, investigaciones, evaluaciones y elaboración de estudios especializados (tales como diagnósticos, pericias, valoraciones, entre otros) (Aguilar, Araya y Murillo, 1990). (ESQUIVEL CORELLA, FREDDY. DESARROLLO DEL CAMPO LABORAL EN EL TRABAJO SOCIAL DE COSTA RICA DURANTE EL SIGLO XX (1942-2000) En: Rev. Ciencias Sociales 146: 85-100 / 2014 (IV) ISSN: 0482-5276. P. 96)

           

Finalmente, se impone señalar que no es posible para este Órgano Superior Consultivo referirnos al carácter liberal de la titulación profesional en planificación. Esto por las razones que se explicarán.

 

            Como ya se ha dicho, el consultante ha sido muy escueto en la forma en que ha planteado la segunda parte de su consulta. Así se ha limitado a pedirnos que determinemos si la planificación es una profesión liberal, pero sin precisar a qué titulación profesional específica se refiere, pues es sabido que, en nuestro medio, existen titulaciones, sea del grado de licenciatura o de posgrado, en Planificación Económica lo mismo que  Planificación Urbana, Planificación en Salud Pública y Planificación curricular.

 

            Bien se ha explicado en nuestra jurisprudencia que la determinación de si una profesión tiene carácter liberal, exige un análisis circunstanciado  y pormenorizado de cada disciplina. Así las cosas, para la Procuraduría no resulta posible, dada la existencia de una diversidad de titulaciones profesionales en Planificación que tienen todas sus propias peculiaridades y naturaleza, pronunciarse, en términos tan genéricos, como los solicitados por el consultante, en el sentido de si la Planificación es una profesión liberal o no.

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-              Que el Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa de 9 de enero de 2008, no ha establecido que solo pueda aplicarse dicho régimen a los profesionales liberales de esa corporación.

 

-              No obstante lo anterior, y conforme el numeral 3  del Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Osa,  es un deber de la Municipalidad justificar las razones de interés público por las cuales se suscribe un contrato de Dedicación Exclusiva. Particularmente, deben dejarse constancia de las razones por las  que la suscripción del contrato es necesario para  evitar la “fuga” de determinados profesionales hacia otras organizaciones, privando de esta manera a la Administración Municipal de funcionarios idóneos y capaces.

 

-              Que el consultante debe atenerse a la jurisprudencia administrativa que ha señalado que la administración educativa es una profesión liberal.

 

-              Que la Psicología es una profesión liberal.

 

-              Que el Trabajo Social no es una profesión liberal.

 

-              Que dada la forma en que fue planteada la última parte de la consulta,  no es posible para la Procuraduría General pronunciarse, en términos tan genéricos, en el sentido de si la Planificación es una profesión liberal o no, pues actualmente existen una diversidad de titulaciones profesionales en Planificación que tienen todas sus propias peculiaridades y naturaleza.

 

Atento se suscribe;

 

 

 

 

          Jorge Andrés Oviedo Álvarez                 

          Procurador Adjunto                              

JAOA/gcga