23 de agosto de 2017

OJ-107-2017

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia

Asamblea Legislativa

Jefe de Area

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio  AL-CPJN-259-2017  de 19 de julio  de 2017.

 

Mediante oficio AL-CPJN-259-2017  de 19 de julio  de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente  Especial de  Juventud, Niñez y Adolescencia  mediante el cual se resolvió someter a consulta de la Procuraduría General de la República, el proyecto de Ley N.° 20.232 “Ley para el Fortalecimiento de la Rendición de Cuentas en el Gobierno Municipal.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Así las cosas, y con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En relación con la competencia de la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia para dictaminar el proyecto de Ley, b. En orden al principio constitucional de la rendición de cuentas, y c. El proyecto de Ley modificaría la relación interadministrativa entre el Alcalde y el Concejo Municipal.

 

A.                EN RELACIÓN CON LA COMPETENCIA DE LA COMISIÓN DE JUVENTUD, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA PARA DICTAMINAR EL PROYECTO DE LEY

 

Mediante el oficio AL-CPJN-259-2017  de 19 de julio  de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente  Especial de  Juventud, Niñez y Adolescencia que es la que está conociendo y discutiendo  en fase de comisión del proyecto de Ley N.° 20.232 “Ley para el Fortalecimiento de la Rendición de Cuentas en el Gobierno Municipal.

 

De seguido, consta en el   Centro de Información de la  página Web de la Asamblea Legislativa que, en efecto, el proyecto de Ley N.° 20.232 se encuentra asignado a la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia. (Ver el enlace:

 http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=20232)

 

Luego, siempre con el mismo afán de colaboración que nos anima a atender las consultas que nos hacen los órganos legislativos, hemos estimado oportuno plantear, en esta ocasión, determinadas razones por las que estimamos que no es procedente que el proyecto de Ley N.° 20.232 sea conocido ni dictaminado por la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia.

 

En este sentido, conviene observar que, la competencia de la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia, está determinada por el artículo 85.f del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual establece que dicha Comisión, esencialmente, conocerá y dictaminará de los proyectos de Ley que se relacionen con la situación de los jóvenes o que afecten a dicha población:

 

Artículo 85.-Atribuciones

 

Las comisiones de Honores, Municipalidades y Desarrollo Local Participativo Redacción, Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, de la Mujer, de la Juventud, Niñez y Adolescencia, de Nombramientos de Ambiente, de Turismo y Comisión de Derechos Humanos y Comisión de Ciencia, Tecnología y Educación tendrán a su cargo: (Modificado mediante Acuerdos N° 6293, de 22 de mayo de 2006 y N° 6359, de 28 de febrero de 2008).(…)

 

Comisión de la Juventud:

1. Conocerá y dictaminará los proyectos de ley que se relacionen con la situación de los jóvenes o la afecten.

 

2. Analizará los problemas sociales relativos a la calidad de vida y los derechos humanos de los jóvenes, y propondrá las reformas de la legislación vigente que considere necesarias.

 

3. Propondrá las modificaciones que requiera la legislación nacional relacionada con los jóvenes para ajustarse a lo estipulado en los tratados internacionales sobre la materia, procurando el desarrollo pleno e integral de esta población.

 

4. Realizará un control político sobre la actuación de la Administración, en todo lo referente a la situación de los jóvenes.  (…)

 

        Así las cosas, es claro que, conforme el artículo 85.f transcrito, la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia carece, en principio,  de la competencia material para conocer y dictaminar un proyecto de Ley que, por su contenido, pertenece más bien a la material municipal y podría caber, entonces, dentro de la órbita competencial de la Comisión de Asuntos Municipales.

 

        No debe escapar a este análisis que como lo ha indicado la Sala Constitucional en una sentencia reciente N.° 12497-2015 de las 11:00 horas del 12 de agosto de 2015, las Comisiones Legislativas cumplen una función esencial en el procedimiento legislativo como órganos preparatorios, pues es en dichos órganos que  se “va moldeando la voluntad de la Cámara Legislativa”. De tal forma incluso que conforme los numerales 81 y 81 bis del mismo Reglamento, el Plenario solo conoce, en principio y salvo que este se constituya en Comisión General,  de los dictámenes de proyectos de Ley votados en la respectiva Comisión, pudiendo incluso la Comisión  archivar un proyecto sin más trámite, cuando la Comisión produzca un dictamen negativo, ya sea unánime o de mayoría, siempre y cuando no se haya presentado dictamen afirmativo de minoría.

 

Es decir, que las Comisiones Legislativas, incluyendo las Especiales Permanentes, cumplen una función de la mayor importancia en el proceso democrático de la formación de Ley, de allí que,  como lo ha señalado también la Sala Constitucional en la misma sentencia de cita, los diputados busquen, al inicio de cada Legislatura,  integrar una u otra Comisión dependiendo, naturalmente, de aquella aérea de interés en que consideren, conforme el pluralismo ideológico que debe caracterizar al Congreso, que deben procurar una mayor influencia sobre los temas sometidos al debate legislativo. Transcribimos, en lo conducente,  la sentencia N.° 12497-2015;

 

La importancia de las comisiones en la organización y el funcionamiento de la Asamblea Legislativa.- No hay duda que uno de los cambios más significativos que ha experimentado la organización y el funcionamiento de la Asamblea Legislativa se dio con motivo de la entrada en vigencia del Reglamento de la Asamblea Legislativa a partir de 1° de mayo de 1962 (véase acuerdo legislativo No. 399 de 29 de noviembre de 1961). Con su puesta en vigencia, se modificó  la organización y el funcionamiento de la Cámara, pues se creó un modelo en el que hay unas  Comisiones  P ermanentes  O rdinarias , que actúan como órganos preparatorios, mientras que el Plenario, por regla de principio, es un órgano decisorio. Con la entrada en vigencia de la reforma constitucional al numeral 124 (véase Ley No. 7347 de 1° de julio de 1993), que creó la Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, y la reforma reglamentaria que entró en vigencia en 1993, se establece unos nuevos órganos parlamentarios que comparten la doble naturaleza: decisoria y preparatoria, toda vez que las mociones de fondo que se presentan sobre un proyecto de ley que conocen, no se remiten a la comisión dictaminadora (véase el numeral 163 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), como sí ocurre cuando el proyecto de ley se encuentra en el Plenario legislativo (véase el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa).

A partir de este modelo, las comisiones, como ocurre en otros parlamentos del mundo, tiene una importancia muy significativa en el trabajo parlamentario en vista de que van moldeando la voluntad de la Cámara. Nótese que cuando se trata de proyecto de ley que se encuentra en el Plenario, las mociones que se presenten de conformidad con el numeral 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se remiten a la comisión dictaminadora, y si las aprueba la comisión, se tienen por incorporadas al dictamen, lo que es acorde con el modelo adoptado a partir de 1962, en el que el Plenario funge como órgano decisorio. Solo en casos excepcionales es que el Plenario actúa como comisión general, concretamente: cuando a un proyecto se le dispensa de todos los trámites (véase el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), en lo referente a la tramitación de las reformas constitucionales en el primer debate de la primera legislatura (véase la interpretación no apelada del Directorio Legislativo adoptada en la sesión del 29 de octubre de 1962), cuando se aprueba una moción de orden para conocer una moción desechada en comisión –mociones de reiteración artículo 138-, cuando se abre el Plenario a Comisión General con motivo de la discusión de presupuesto ordinario de la República (véase el artículo 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), etc. 

 

Atendiendo a esta forma de organizar y funcionar la Cámara, resulta lógico, normal y acorde con la praxis política democrática  que los (as) diputados (as) busquen  o pretendan ser miembros de determinadas comisiones, pues es un hecho comprobado que ello les proporcionada determinadas ventajas en la formación de la voluntad del Parlamento, no solo por el hecho de ser miembros en sí mismo del órgano preparatorio, sino también porque sus posibilidades de negociación política con otros (as) diputados (as) de otros partidos políticos se acrecientan. Quiero esto decir que las fracciones parlamentarias que no tienen representación en las distintas comisiones legislativas están en una importante desventaja, no solo debido a su ausencia en un momento clave en el iter parlamentario de la formación de la voluntad de la Cámara, sino a causa de ver disminuidas o mermadas sus posibilidades de negociación política.

       

Así las cosas, es claro que el hecho de que una Comisión Legislativa conozca y dictamine de un proyecto de Ley que por la materia le es ajeno, podría, eventualmente, implicar un vicio en el procedimiento legislativo de trascendencia por lo que estimamos que no es procedente que el presente proyecto de Ley, el cual versa sobre materia municipal,  sea tramitado por la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia.

       

 

B.                EN ORDEN AL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

 

La rendición de cuentas es un principio constitucional del sistema republicano de gobierno adoptado por la Constitución. No obstante lo anterior, el artículo 11 de la Constitución fue reformado mediante Ley N.° 8003 de 8 de junio de 2000 para establecer, de forma expresa, que la administración y sus funcionarios se encuentran sujetos a los procedimientos de evaluación de resultados y rendición de cuentas que la Ley establezca. Asimismo, el numeral 11 constitucional ha establecido expresamente que el resultado de dichos procedimientos puede conllevar una consecuente responsabilidad personal de los funcionarios con respecto a quienes se determine que no han cumplido con sus deberes.

 

Luego, debe señalarse que artículo 17.g del Código Municipal ha establecido el deber del Alcalde de rendir cuentas a los vecinos del cantón mediante un informe de labores que debe ser aprobado o improbado por el Concejo Municipal en la primera quincena de marzo de cada año. La importancia de este informe de rendición de cuentas ha sido destacada por sendos dictámenes de la Procuraduría General. (Ver: C-161-2004 de 26 de mayo de 2004, C-201-2005 de 23 de mayo de 2005, C-41-2006 de 6 de febrero de 2006 y C-214-2007 de 2 de julio de 2007)

 

No obstante lo anterior, lo cierto es que, en el estado actual del ordenamiento jurídico, la improbación del informe de rendición de cuentas no posee ninguna consecuencia directa e inmediata en relación con el respectivo Alcalde, salvo la posibilidad de que ante la improbación de la gestión de un Alcalde, el Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 18 del Código Municipal, pondere y  acuerde por una mayoría de tres cuartas partes de los regidores, convocar a un plebiscito para destituir al Alcalde. 

 

Así las cosas, el proyecto de Ley introduciría una innovación en nuestro Derecho, pues  la reforma propuesta a los artículos 17.g y 18.f del Código Municipal, implicaría que la improbación del informe del Alcalde por dos años consecutivos, constituya una causal automática de cancelación de  sus credenciales.

 

Por supuesto, debe notarse que el proyecto de Ley modificaría sustancialmente la relación interadministrativa entre el Alcalde y el Concejo Municipal.

 

C.                EL PROYECTO DE LEY MODIFICARÍA EL EQUILIBRIO DE LA  RELACIÓN INTERADMINISTRATIVA ENTRE EL ALCALDE Y EL CONCEJO MUNICIPAL.

 

Tal y como se reiteró en el dictamen C-181-2017 de 1 de agosto de 2017, la relación interadministrativa entre el Concejo Municipal y el Alcalde no implica una subordinación jurídica, aunque exista, en efecto, una relación de subordinación administrativa - no jurídico laboral ni estatutaria-  entre ambos órganos. Esto en el tanto el Alcalde, en el plano administrativo, se encuentra subordinado al Concejo.

 

Luego, en virtud de la naturaleza de la relación interadministrativa que existe el Concejo y Alcalde, el Código Municipal actual no faculta al Concejo Municipal para destituir, por propio acuerdo, al Alcalde.

En este sentido, debe advertirse, en primer lugar, que si bien el artículo 18 del Código Municipal establece las causales de cancelación de credenciales en que pueda incurrir un Alcalde, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones y no al Concejo Municipal, en virtud de los numerales 252 y siguientes del Código Electoral, decretar dicha cancelación.

 

De seguido, es oportuno subrayar que, en su versión vigente, el Código Municipal no le otorga a ningún acuerdo del Concejo Municipal, particularmente a ningún acuerdo que impruebe la gestión del Alcalde,  la eficacia necesaria para implicar la configuración de una causal de cancelación de credenciales del Alcalde.

 

Así las cosas, se impone notar que si bien el proyecto de Ley no le otorgaría al Concejo Municipal una potestad de destituir por si mismo al Alcalde, sí le reconocería una eficacia destitutiva al acuerdo del Concejo Municipal que por segundo año consecutivo impruebe su informe de rendición de cuentas, pues dicho acuerdo se constituiría en una causal de cancelación de credenciales que, en caso de configurarse,  podría ser decretada así por el Tribunal Supremo de Elecciones.

 

De lo anterior se sigue, que si bien el proyecto de Ley no le otorgaría al Concejo Municipal una potestad de destituir, por si mismo y por su mero acuerdo al Alcalde, sí le atribuiría una potestad de control con una eficacia potentísima, pues es claro que la improbación consecutiva por parte del Concejo Municipal de los informes de rendición de cuentas, implicaría la posibilidad de que el Tribunal Supremo de Elecciones decrete la destitución del Alcalde. Esto, por supuesto, modificaría el equilibrio en la relación interadministrativa entre el Concejo y el Alcalde, pues es claro que aquel órgano colegiado adquiriría una potestad que le daría una indudable ascendencia con respecto al Alcalde cuya estabilidad en el cargo dependería de que sus informes de rendición de cuentas no sean improbados por parte del Concejo Municipal.

 

Finalmente, llama la atención que, de acuerdo con el proyecto de Ley, bastaría mayoría simple de los regidores del Concejo para improbar un informe de rendición de cuentas.

 

A este respecto, es acertado notar que el proyecto de Ley se aparta, entonces, de la regla general prevista en el artículo 42 del Código Municipal y el cual establece que los acuerdos del Concejo Municipal se deben tomar por mayoría absoluta.

En este orden de ideas, no parece razonable que la regla sea que los acuerdos del Concejo se tomen por mayoría absoluta, y que un acuerdo que puede tener una gran trascendencia para el gobierno municipal como la eventual destitución del Alcalde, pueda ser tomado por una mayoría simple de los regidores.

D.                CONCLUSION:

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-              Que este Órgano Superior Consultivo que considera que el hecho de que una Comisión Legislativa conozca y dictamine de un proyecto de Ley que por la materia le es ajeno, podría, eventualmente, implicar un vicio en el procedimiento legislativo de trascendencia por lo que estimamos que no es procedente que el presente proyecto de Ley, el cual versa sobre materia municipal,  sea tramitado por la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia.

 

-              Que  si bien el proyecto de Ley reforzaría el principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas en la gestión municipal, debe tomarse nota de que modificaría de forma sustancial el equilibrio en la relación interadministrativa entre el Concejo y el Alcalde, pues es claro que aquel órgano colegiado adquiriría una potestad que le daría una indudable ascendencia con respecto al Alcalde cuya estabilidad en el cargo  dependería de que sus informes de rendición de cuentas no sean improbados por parte del Concejo Municipal.

 

-              Que no parece razonable que la regla sea que los acuerdos del Concejo se tomen por mayoría absoluta, y que un acuerdo que puede tener una gran trascendencia para el gobierno municipal como la eventual destitución del Alcalde, pueda ser tomado por una mayoría simple de los regidores.

-              Atentamente,

 

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

JOA/gcga