07 de setiembre del 2017

C-197-2017

 

Señor

Mario Humberto Zárate

Consejo de Transporte Público

Director Ejecutivo

S.      D.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio DE-2017-1721 de 24 de julio de 2017.

 

Mediante oficio DE-2017-1721 de 24 de julio de 2017 se nos consulta si el Consejo de Transporte Público, mediante una intervención directa de planteles y autobuses, puede operar, por sí mismo, el servicio de transporte público en modalidad de autobús. Esto en el caso de que el concesionario o permisionario suspenda, renuncie o abandone el servicio público.

 

De forma conexa a la primera parte de la consulta, se requiere que se determine si se requiere una reglamentación adicional o una reforma al artículo 2 de la Ley N.° 3503 para que el Consejo de Transporte Público pueda prestar directamente el servicio y si los cobros que el Consejo realice, eventualmente,  a los usuarios por la prestación del servicio deben ir  la Caja Única del Estado o si deben ir a las cuentas específicas del Consejo de Transporte Público.

 

Adicionalmente, se consulta si es posible, ante la suspensión, abandono o renuncia del servicio público por parte del concesionario y de forma cautelar, otorgar un permiso a otra empresa de transportes para cubrir el servicio abandonado por el titular. Esto de conformidad con el Decreto N.° 34992-MOPT de 9 de enero de 2009.  Asimismo, se consulta si sería posible delegarle la prestación cautelar  de dicho servicio a un ente público. 

 

Finalmente, se nos pide interpretar el artículo 18 de la Ley N.° 7593 para efectos de determinar cuál es la autoridad competente para autorizar el levantamiento de los equipos e instalaciones del servicio de transporte y por otro lado, para establecer cuál es la finalidad de la Ley al declarar dichos bienes como de interés público. En este mismo sentido, se consulta cuál el órgano o ente con la competencia para declarar de interés público los equipos e instalaciones del servicio de transporte.

 

Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el oficio DAJ-2017-1887 de 24 de julio de 2017, de la Dirección de Asesoría Jurídica, el cual concluye que el artículo 2 de la Ley N.° 3503 autoriza al Consejo de Transporte Público a intervenir y prestar directamente el servicio de transporte en caso de abandono o suspensión del servicio, pero considera que dicha norma legal requiere reglamentación para su ejecución pues se debe determinar la forma en que se fijaría la tarifa y el destino que tendrían dichos ingresos. Asimismo, estima que sí es procedente, en tales supuestos, otorgar un permiso a una tercera empresa. Finalmente, considera que el artículo 18 de la Ley  N.° 7593 no autoriza a la administración a intervenir los predios y unidades dedicadas al servicio público para hacer uso de dichos bienes por si misma.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a En orden la posibilidad de la administración de prestar directamente el servicio público de transporte en caso de suspensión o abandono por parte del concesionario,  y b. En relación con la posibilidad de otorgar un permiso a un tercero para la prestación del servicio público de transporte en caso de suspensión o abandono por parte del concesionario.

 

 

A.          EN ORDEN LA POSIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DE PRESTAR DIRECTAMENTE EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE EN CASO DE SUSPENSIÓN O ABANDONO POR PARTE DEL CONCESIONARIO

 

De previo a responder el fondo del objeto consultado, relativo a la posibilidad de que la administración, como medida cautelar,  pueda prestar directamente el servicio público de transporte en caso de suspensión o abandono por parte del concesionario, es importante realizar una aclaración previa en el sentido de que es indudable que la suspensión de la prestación del servicio durante el tiempo de vigencia de la concesión, es una causal de caducidad de dicho acto administrativo.

 

En este sentido, importa advertir que el artículo 17.e de la Ley N.° 3503 de 10 de mayo de 1965, Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, ha establecido de forma expresa que el empresario que goce de un acto que le habilite para prestar el servicio de transporte remunerado de personas, tiene el deber de   no suspender la prestación del servicio durante la vigencia de la concesión.

 

Luego, es claro que, conforme el numeral 24 de la misma Ley N.° 3503, el incumplimiento del deber de no suspender la prestación del servicio de transporte de personas, constituye una causal de caducidad de la respectiva concesión.

 

Por supuesto,  para efectos de que la administración pueda declarar la caducidad de una concesión por suspensión del servicio público, ésta se encuentra en el deber  de sustanciar, de previo, el procedimiento administrativo previsto en el mismo artículo 24 de la Ley N.° 3503.

 

Ahora bien, aclarado lo anterior, importa retomar el objeto consultado relativo a la posibilidad de que la administración, como medida cautelar,  pueda prestar directamente el servicio público de transporte en caso de suspensión o abandono por parte del concesionario.

 

En este sentido, importa destacar que el primer párrafo del artículo 2 de la misma Ley 3503 prevé la posibilidad de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tome a su cargo, de forma temporal,  la prestación directa del servicio de transporte de personas en vehículos automotores.

 

Artículo 2.- Es competencia del Ministerio de Transportes lo relativo al tránsito y transporte automotor de personas en el país. Este Ministerio podrá tomar a su cargo la prestación de estos servicios públicos ya sea en forma directa o mediante otras instituciones del Estado, o bien conceder derechos a empresarios particulares para explotarlos.

 

Es decir que si bien  la administración puede conceder derechos a empresarios particulares para explotar el servicio público de transporte de personas, lo cierto es que la Ley prevé la posibilidad de que la administración, específicamente el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, lo preste directamente sin la mediación de dichas empresas particulares. Esto cuando esté en riesgo la continuidad del servicio. Al respecto, es importante citar el dictamen C-99-1999 de 14 de mayo de 1999, reiterado por C-19-2004 de 20 de enero de 2004:

 

Que el servicio de transporte remunerado de personas, modalidad autobús o similares, es un servicio público, cuya titularidad es exclusiva del Estado, el cual puede ejercer directamente o a través de particulares a quienes expresamente autorice mediante la respectiva concesión.

 

De seguido, importa hacer eco de lo subrayado en el dictamen C-19-2004 en el sentido de que la declaratoria de servicio público del transporte de personas en vehículos automotores terrestres, ha conllevado su nacionalización, de tal forma que debe entenderse que el  Estado es el titular de dicho de dicho servicio, de forma tal que, sólo éste o un particular autorizado, puede prestar el servicio. En pocas palabras, con la declaración del servicio de transporte de personas como servicio público, la Ley N.° 3503 ha dispuesto que el dueño de esa actividad económica sea el Estado. Se transcribe en lo conducente el dictamen C-19-2004:

 

Ahora bien, la declaratoria de servicio público de una determinada actividad económica, conlleva su nacionalización, pues cuando una ley le atribuye al Estado su titularidad, sólo éste o un particular autorizado, puede prestar el servicio. Otro efecto adicional de la declaratoria es que la actividad económica sale del comercio de los hombres, no pudiendo estos desarrollarla en forma libre. La única forma de dedicarse a ella es sólo si se cuenta con una concesión del Estado u otra técnica administrativa. En estos casos, se debe tener siempre presente que la titularidad del servicio corresponde al Estado, limitándose el particular únicamente a su prestación efectiva. En pocas palabras, el dueño de la actividad económica es el Estado, el privado lo único que hace es coadyuvar con la prestación del servicio cuando el Estado se lo permite. 

 

En el caso del transporte remunerado de personas en vehículos automotores, en todas su modalidades, no cabe duda de que constituye un servicio público, por definición expresa de la ley.  En efecto, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965, califica al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos como un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya prestación puede ser delegada a los particulares a quienes se autorice expresamente, de acuerdo con las normas establecidas en esa ley (artículos 1 y 2). 

 

            De seguido, conviene señalar que el artículo 2 de la Ley N.° 3503 ha establecido que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene el deber de adoptar las medidas necesarias  para que se satisfagan, en forma eficiente, las necesidades del transporte público de personas.

 

            Así las cosas, es evidente que en caso de que un concesionario suspenda la prestación del servicio público de personas, y mientras se resuelve la caducidad o en el tanto dure la suspensión, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encuentra habilitado jurídicamente para prestar dicho servicio de forma directa y por sus propios medios. Esto para para garantizar la continua y eficiente prestación del servicio público de transporte de personas.

 

            Cabe aclarar, sin embargo,  que la competencia para prestar, de forma directa y temporal,  el servicio de transporte de personas es una atribución que permanece en cabeza del Ministerio de Obras Públicas y que  no se trata, entonces,  de una de las facultades desconcentradas a favor del Consejo de Transporte Público.

 

            En este orden de ideas, es preciso aclarar, de un lado,  que el Consejo de Transporte Público ha sido creado por la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999 para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas.

 

            En consecuencia con lo anterior, tal y como lo ha indicado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo, las competencias desconcentradas a favor del Consejo de Transporte Público básicamente consisten en  definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público; el otorgar y administrar las concesiones; así como el conocer y resolver de las denuncias referentes a los comportamientos que violen la legislación en materia de transporte público. Al respecto, importa transcribir el dictamen C-23-2015 de 10 de febrero de 2015:

 

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior es oportuno indicar que de conformidad con la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, el Consejo de Transporte Público (CTP) es el órgano especializado en materia de transporte público.

 

De conformidad con lo dispuesto en los numerales 5 y 6 de su Ley de creación, el CTP constituye un órgano desconcentrado, en grado máximo, del MOPT, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas. Y entre las atribuciones o competencias que el legislador desconcentró a su favor (artículo 7), se encuentran las de:

 

“a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan. (…).

 

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas." (Lo subrayado no es del original).

 

Conforme se podrá apreciar, a favor del CTP se han desconcentrado una serie de competencias en materia de transporte, entre las que destacan el definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público; el otorgar y administrar las concesiones; así como el conocer y resolver de las denuncias referentes a los comportamientos que violen la legislación en materia de transporte público.

 

De otro extremo, es indispensable insistir en que el artículo 2 de la Ley N.° 3503, arriba transcrito, expresamente dispone que la competencia para asumir, a modo de medida cautelar,  la prestación directa del Servicio Público de Transportes le pertenece al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Ergo, no se trata de una de las atribuciones desconcentradas a favor del Consejo de Transporte Público.

 

            Adicionalmente, se impone también precisar que el mismo artículo 2 que habilita al Ministerio de Obras Públicas a prestar directamente el servicio público de transporte, faculta además a ese Ministerio  para habilitar a otras instituciones del Estado a brindar dicho servicio.

 

            En consecuencia, es claro que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes,  además de poder prestar el servicio de transporte directamente en caso de suspensión del servicio por parte de un concesionario, puede también habilitar a otra institución del Estado para prestar el mismo mientras se prolongue la suspensión o en el tanto se declara la caducidad de la concesión y se vuelve a adjudicar. Esto en el tanto, dicha medida sea necesaria para mantener la eficiente y continua prestación del servicio público y siempre, por supuesto,  que la institución habilitada tenga los medios para garantizar la prestación del servicio de transporte público.

 

            Ahora bien, es oportuno indicar que, por regla general, la administración no puede, aún en aras de prestar el servicio público directamente e impedir su interrupción, asumir el control temporal de los planteles, autobuses, equipo y demás bienes de las concesionarias de transporte público. Lo anterior incluso cuando sea claro que dichos bienes, aunque de propiedad privada, por el hecho de  estar dedicados al servicio público, están, a su vez,  sometidos a un régimen de Derecho Público.

 

            En este orden de ideas, es preciso, primero,  indicar que, en efecto,  el artículo 18 de la Ley N.° 7593 de 9 de agosto de 1996 declara, ex lege, de interés público todos los bienes de las concesionarias de servicios públicos que se utilicen para la prestación de dichos servicios.

 

Artículo 18.- Bienes de interés público

 

Dentro del término de vigencia de la concesión o el permiso, los prestadores no podrán levantar los equipos ni las instalaciones indispensables para brindar el servicio público, sin autorización escrita de la entidad competente. Todos estos bienes se considerarán de interés público.

 

            No obstante lo anterior, lo cierto es que el artículo 18          en comentario  no contiene una autorización para que la administración concedente pueda tomar el control de los bienes de la empresa concesionaria, aunque sí le impone a ésta un impedimento de retirar dichos bienes del servicio público sin autorización escrita de la respectiva administración, que en el caso del transporte público de personas sería, indudablemente, el Consejo de Transporte Público. Sobre este tema conviene ver el el dictamen C-231-2003 de 30 de julio de 2003:

 

III. De la propiedad de los medios que se utilizan para la explotación del servicio público.

 

El servicio de transporte remunerado de personas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, es un servicio público cuya titularidad es exclusiva del Estado, el cual podrá realizarlo directamente o a través de particulares a quienes expresamente autorice.

 

Ahora bien, la figura jurídica por medio de la cual el Estado puede recurrir a la colaboración de los particulares para la prestación del servicio público en referencia, se denomina concesión, la cual es definida como "el derecho que el Estado otorga, previo trámite de licitación pública, para explotar comercialmente una línea por medio de uno o varios vehículos colectivos, tales como autobuses, busetas, microbuses o similares" (Artículo 1º de la Ley Nº 3503).

 

De lo anterior queda claro que el servicio público –al ser una actividad propia de la Administración que tiende a su prestación a la población de modo efectivo, sin importar si es desarrollado por la administración o por un tercero mediante una concesión–, se le aplica un régimen de derecho distinto del derecho común; es decir, no será el derecho privado el que se aplique en casos de conflictos o dudas en que uno de los actores sea el prestador de un servicio público fungiendo como tal.

 

En este sentido, nuestros legisladores han creado una regulación específica; sobre el mismo, en el caso que nos ocupa propiamente, existe normativa diversa que, a pesar de reconocer el carácter privado de la propiedad del vehículo, éste presta el servicio gracias a la concesión que se otorga a favor del particular, precisamente por ser prestatario de un servicio público (del cual es titular la Administración indistintamente de quien lo desarrolle), con lo cual resultan de aplicación toda una serie de disposiciones distintas a las aplicables a la propiedad privada donde priva el uso discrecional de sus dueños.

 

Así, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, en su artículo 31, al establecer los requisitos mínimos de circulación para los vehículos automotores, tiene un inciso q) que establece reglas especiales para los vehículos dedicados al servicio público, imponiendo de este modo al tercero que ostenta la concesión de dicho servicio, obligaciones más gravosas pero necesarias para el efectivo desarrollo de la actividad. La misma ley, en su artículo 112 dispone lo siguiente: "Se prohíbe a los propietarios o conductores de vehículos, dedicarlos a la actividad del transporte público, sin contar con las respectivas autorizaciones y placas legalmente adjudicadas." En este sentido, deja dicho artículo certeza respecto de la necesidad de contar con la autorización debida para la prestación del servicio público, por lo que se infiere que el legislador tiene una idea clara de que la propiedad del particular sobre un vehículo puede variar en su naturaleza jurídica, ya sea que se trate de un vehículo dedicado al uso discrecional de su propietario, o de un vehículo visto como medio para la explotación de la concesión de transporte público otorgada por la Administración.

 

En la misma línea de ideas, el artículo 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, No. 7969, especifica la naturaleza de la prestación del servicio del siguiente modo: "Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera como un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento." Para aclarar lo dicho, es necesario traer a colación que "en esta modalidad se presta el servicio mediante un proceso convenido con el particular que lo explota, disfrutando de los beneficios que rinda, pero reservándose la Administración el derecho de intervención para salvaguardar los intereses de los usuarios y en garantía del interés general" [ALVARADO, HOFFMAN, y otro. Tomado de: JARA, Rosibel y SOLIS, Gustavo. "La Contratación de Servicios Públicos por Particulares" Tesis para obtener el grado de licenciados en derecho. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José. 1997. Pág. 39] (El resaltado no es del original)

 

Es decir, por su naturaleza de servicio público, la Administración tiene el deber de regular todo lo referente a la materia, para garantía del interés general, el cual es principio rector en el tema de los servicios públicos. De este modo, puede establecer limitaciones o ampliar facultades a la potestad privada, pero su poder de control sobre la misma y sobre la propiedad en estas circunstancias, es ampliada por el fin público que se persigue; por lo cual, si bien la propiedad de los medios es en esencia privada, el régimen de derecho privado no es el aplicable, sino, lo es el derecho público, esto ya que los medios serán los que con su uso den lugar a la efectiva prestación del servicio y, consecuentemente, al cumplimiento del fin público.

 

Sin embargo, se impone anotar que el párrafo tercero del artículo 394 del Código de Trabajo vigente prevé la posibilidad de que en el supuesto de que la suspensión de un servicio público, incluido el de transporte de personas, obedezca a un paro de parte de los empresarios concesionarios, el Poder Ejecutivo tiene la facultad, en caso de que dicho paro sea declarado ilegal por la autoridad judicial, de pedir a esa misma autoridad que se le habilite para tomar el control temporal de los bienes particulares para seguir prestando el servicio. A este efecto, el Juzgado competente podrá nombrar un curador.

 

Art. 394.(…)

 

En caso de huelga o paro ilegal, los tribunales competentes ordenarán a las autoridades de policía que garanticen la continuación de los trabajos por todos los medios a su alcance. Si se tratara de servicios públicos en manos de empresarios particulares, el Poder Ejecutivo podrá asumir, con ese fin, su control temporal; para ello, el juzgado competente podrá nombrar a una persona idónea como curador.

 

            Es decir que aunque por regla general, la administración no puede, aún en aras de prestar el servicio público directamente e impedir su interrupción, asumir el control temporal de los planteles, autobuses, equipo y demás bienes de las concesionarias de transporte público, lo cierto es que si dicha suspensión obedece  a un paro declarado ilegal, el Poder Ejecutivo puede ser autorizado por la autoridad jurisdiccional para asumir el control de todos los bienes del concesionario necesarios para prestar el servicio.

 

            Debe insistirse en que, con base en el numeral 394 del Código de Trabajo, el Poder Ejecutivo solo puede tomar control de los bienes pertenecientes a los concesionarios dedicados a prestar el servicio público, pues como lo señala el artículo 20 de la Ley N.° 7593, los demás bienes de dichas empresas no están sujetos al régimen de Derecho Público que se le impone a los concesionarios de servicios públicos.

 

            De seguido, es necesario acotar que en el supuesto de que la administración eventualmente revoque o anule una concesión del servicio suspendido, el artículo 22.f de la Ley N.° 7593 habilita igual al Ministerio de Obras Públicas a continuar por si mismo la prestación del servicio mientras  se otorga una nueva concesión:

 

Artículo 22.- Entes encargados de prestar servicios

 

Cuando una concesión o un permiso se declare caduco o se revoque, por las causales establecidas en los artículos 15 y 41 de esta ley, el ente que otorgó la concesión o el permiso o el que aquí se disponga, asumirá la prestación del servicio público, únicamente mientras se otorga de nuevo. Asumirán estos servicios:

 

 a) El Instituto Costarricense de Electricidad, en los casos contemplados en el inciso a) del artículo 5.

 

 b) El Instituto de Acueductos y Alcantarillados, en los casos contemplados en el inciso c) del artículo 5.

 

 c) La Refinadora Costarricense de Petróleo, en los casos contemplados en el inciso d) del artículo 5.

 

 d) El Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, en los casos contemplados en el inciso e) del artículo 5.

 

 e) El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los casos contemplados en el inciso f) del artículo 5.

 

 f) El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y la Dirección General de Aviación Civil, según corresponda, en los casos contemplados en el inciso g) del artículo 5.

 

 g) El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los casos contemplados en el inciso h) del artículo 5.

 

 h) La municipalidad correspondiente, en los casos contemplados en el inciso i) del artículo 5.

 

            Sobre el alcance del artículo 22 conviene transcribir, en lo conducente, el dictamen C-103-2015 de 6 de mayo de 2015:

 

Dado que la situación que se contempla es diferente, cabría considerar que no constituye el fundamento para que se aplique al supuesto que nos ocupa. No obstante, estima la Procuraduría que lo importante de esa disposición es el fin a que tiende y que, como se ha señalado, no es otro que asegurar la continuidad en la prestación del servicio. Continuidad del servicio público que constituye un principio constitucionalmente garantizado (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política y que se encuentra presente en los artículos 4 de la Ley General de la administración Pública, 4 en su inciso d) y 22 de la Ley de la ARESEP. Preceptúa este último numeral que en caso de caducidad o revocación de la concesión o permiso, el ente competente para otorgar la concesión o permiso, o el que disponga asumirá la prestación del servicio público mientras se otorga de nuevo.

 

Finalmente, cabe clarificar que en el supuesto de que sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes asuma, de forma cautelar, el servicio público de transportes suspendido, los recursos que se cobren por concepto de la tarifa que se cobre, deberán ser depositados en la Caja Única del Estado, pues es claro que el artículo 24 de la Ley N.° 7969 – y que es la norma que regula los recursos que puede administrar el Consejo de Transporte Público – no autoriza al Consejo a percibir dichos recursos.

 

 

B.          EN RELACIÓN CON LA POSIBILIDAD DE OTORGAR UN PERMISO A UN TERCERO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE EN CASO DE SUSPENSIÓN O ABANDONO POR PARTE DEL CONCESIONARIO.

 

            En forma adicional a lo hasta aquí expuesto, es necesario indicar que, aparte de la posibilidad de que el Ministerio de Obras Públicas asuma directamente el servicio público de transporte en aquellos casos en que éste sea suspendido o abandonado por el concesionario, el ordenamiento jurídico también prevé la facultad de que el Consejo de Transporte Público otorgue un permiso en precario mientras no se resuelva la adjudicación de un nuevo concesionario.

 

En este sentido, conviene apuntar que, en efecto,  el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.° 34992 de 9 de enero de 2009, Reglamento para el otorgamiento de permisos de operación en el servicio regular de transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, ha establecido, al amparo del numeral 25 de la Ley 3503, la posibilidad de que el Consejo de Transporte Público otorgue permisos en precario a terceras empresas para evitar la interrupción de un servicio de transporte suspendido o abandonado por su titular.

 

Artículo 4º—El Consejo podrá otorgar un permiso bajo los supuestos que aquí se regula, en rutas existentes, cuando sobrevenga la suspensión del servicio público, por una causa imputable al prestatario.

 

Cuando se esté dentro del supuesto del artículo 10 de la Ley 3503, y el concesionario exprese su negativa o imposibilidad de aumentar la capacidad de transporte o la frecuencia del servicio o sustituir sus vehículos, podrá otorgarse un permiso en los términos de este reglamento, en tanto se promueva la licitación correspondiente, cuyo inicio se ordenará en el mismo acto de designación del permisionario.

 

Sobre este tema, conviene citar otra vez el dictamen C-103-2015:

 

Se prevé que el Ministerio asumiría la prestación del servicio ya sea directamente o bien, otorgando la prestación a otra persona de manera provisional. Para lo cual puede otorgar un permiso. El objetivo es que en la actividad relevante, el servicio prestado pueda seguir siendo prestado, de manera tal que no se interrumpa la prestación del mismo. Recordamos que:

“La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc.. Cualquier actuación –por acción u omisión- de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica. La regularidad implica que el servicio público debe prestarse o realizarse con sujeción a ciertas reglas, normas o condiciones preestablecidas. No debe confundirse la continuidad con la regularidad, el primer concepto supone que debe funcionar sin interrupciones y el segundo con apego a las normas que integran el ordenamiento jurídico” Sala Constitucional, resolución N. 2386-2006 de 10:57 hrs. de 24 de febrero del dos mil seis.

 

Una interrupción del servicio remunerado de personas modalidad autobus  lesionaría gravemente los derechos de los usuarios a los cuales se pretende proteger a través de la regulación en general y a los cuales debe responder incluso la renovación de la concesión, como señalamos en el dictamen C-165-2014, al indicar

 

“Reconocer y mantener el transporte remunerado de personas como servicio público es conceder que este transporte permite la libre circulación, garantiza las necesidades innatas de movilidad de los usuarios. Mas el servicio de transporte no involucra únicamente la libertad de desplazarse; por el contrario, se encuentra presente el derecho a la seguridad y a la igualdad, así como los derechos no solo de los usuarios sino de todo habitante del país a un ambiente sano y a la protección de la salud. Elementos que determinan la calidad de la prestación. Así, la ponderación de la calidad está unida al reconocimiento de los ciudadanos y de los usuarios de los servicios de su derecho a gozar plenamente y a ejercer sus derechos y libertades.

 

La referencia a la calidad, considerada hoy día un derecho del usuario, nos permite recordar que esta es una condición de funcionamiento del servicio: un servicio de calidad es un servicio que funciona regularmente, desde el punto de vista de la oportunidad, la puntualidad, la seguridad, la constancia, la razonabilidad. En suma, la calidad se relaciona con el contenido esencial del principio de continuidad del servicio público. Continuidad que implica el derecho del usuario a un funcionamiento normal y regular del servicio. En criterio de la Sala Constitucional, el buen funcionamiento de los servicios comprende el derecho a exigir que los servicios sean “prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente” (entre otras, resolución 2003-11382 de las 15:11 hrs. del 7 octubre de 2003). El buen funcionamiento del servicio público no puede ser analizado solamente como continuidad en la prestación, sino que involucra necesariamente la calidad: hoy día no puede decirse simplemente que el usuario tiene derecho a la prestación en que consiste el servicio, sino que su derecho consiste en una prestación de calidad”.

 

El garantizar a todo habitante del país una prestación continúa y de calidad del servicio remunerado de personas modalidad autobús puede fundamentar la decisión administrativa de otorgar un permiso provisional mientras se cumplen los trámites necesarios para que la renovación de la concesión sea eficaz y por ende, los concesionarios adquieran el derecho a la prestación.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-              Que, conforme el artículo 2 de la Ley N.° 3503,  en caso de que un concesionario suspenda la prestación del servicio público de personas, y mientras se resuelve la caducidad o en el tanto dure la suspensión, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se encuentra habilitado jurídicamente para prestar dicho servicio de forma directa y por sus propios medios. Esto para para garantizar la continua y eficiente prestación del servicio público de transporte de personas.

 

-              Que el mismo artículo 2 de la Ley N.° 3503  habilita al Ministerio de Obras Pública, en caso de suspensión del servicio de transporte de personas por parte de un concesionario, para habilitar a otra institución del Estado que pueda prestar dicho servicio público mientras se prolongue la suspensión o en el tanto se declara la caducidad de la concesión y se vuelve a adjudicar.

 

-              Que en el supuesto de que la administración eventualmente revoque o anule una concesión del servicio suspendido, el artículo 22.f de la Ley N.° 7593 habilita igual al Ministerio de Obras Públicas a continuar por sí mismo la prestación del servicio mientras  se otorga una nueva concesión.

 

-              Que el artículo 18 de la Ley N.° 7593  no contiene una autorización para que la administración concedente pueda tomar el control de los bienes de la empresa concesionaria aún en caso de suspensión del servicio público, aunque sí le impone a ésta un impedimento de retirar los bienes  del servicio público sin autorización escrita de la respectiva administración, que en el caso del transporte público de personas sería, indudablemente, el Consejo de Transporte Público.

 

-              Que aunque por regla general, la administración no puede, aún en aras de prestar el servicio público directamente e impedir su interrupción, asumir el control temporal de los planteles, autobuses, equipo y demás bienes de las concesionarias de transporte público, lo cierto es que si dicha suspensión obedece  a un paro declarado ilegal, el Poder Ejecutivo puede, conforme el numeral 394 del Código de Trabajo, ser autorizado por la autoridad jurisdiccional para asumir el control de todos los bienes del concesionario necesarios para prestar el servicio.

 

-              Que, con base en el numeral 394 del Código de Trabajo, el Poder Ejecutivo solo puede tomar control de los bienes pertenecientes a los concesionarios dedicados a prestar el servicio público, pues como lo señala el artículo 20 de la Ley N.° 7593, los demás bienes de dichas empresas no están sujetos al régimen de Derecho Público que se le impone a los concesionarios de servicios públicos.

 

-              Que en el supuesto de que sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes asuma, de forma cautelar, el servicio público de transportes suspendido, los recursos que se cobren por concepto de la tarifa que se cobre, deberán ser depositados en la Caja Única del Estado.

 

-              Que,  el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.° 34992 de 9 de enero de 2009, Reglamento para el otorgamiento de permisos de operación en el servicio regular de transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, ha establecido, al amparo del numeral 25 de la Ley 3503, la posibilidad también de que el Consejo de Transporte Público otorgue permisos en precario a terceras empresas para evitar la interrupción de un servicio de transporte suspendido o abandonado por su titular

 

            Atento se suscribe;

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                 

Procurador Adjunto                               

 

JOA/gcga