18 de abril 2018

C-073-2018

                                            

Señor

Mario Humberto Zárate Sánchez

Director Ejecutivo a.i.

Consejo de Transportes Público

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DE-2018-0116 del 26 de enero de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre:

“…si resulta pertinente desde el ámbito jurídico, que los concesionarios atiendan llamadas de los usuarios desde cualquier punto, aunque se trate de Bases Especiales de Operación.

(…) ¿si la prestación del servicio está dirigido en concreto a los concesionarios adjudicados en dicha Base Especial, o si por el contrario, un turista nacional o extranjero usuario de la Base Especial de Operación (puertos, aeropuertos o similares) pueden llamar a un concesionario de otra Base de Operación Regular de taxi, para que atienda su necesidad de transportación?

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el Consejo consultante aportó criterio legal DAJ-2018000092 del 25 de enero de 2018 de la Dirección de Asesoría Jurídica.

                   I.     GENERALIDADES SOBRE EL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS EN LA MODALIDAD TAXI

 

Previo a entrar a analizar el fondo de lo consultado, resulta importante hacer algunas acotaciones generales sobre el servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi.

Respecto a la naturaleza de la prestación del servicio, este es considerado un servicio público cuya titularidad le corresponde al Estado, pero se explota por particulares a través de la figura de la concesión administrativa, o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi. 

La prestación de este servicio se hace de forma organizada territorialmente, a través de las diferentes bases de operación, regulares o especiales, a nivel nacional (principio de uniformidad), creadas de acuerdo con los estudios de oferta y demanda.

Los artículos 2 y 3, inciso b) de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, N° 7969, por su orden, disponen:

“ARTÍCULO 2.- Naturaleza de la prestación del servicio

Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi (…).” (Lo subrayado no es del original).

 “ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

(…)

b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley. No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la contratación administrativa.” (Lo subrayado no es del original).

 

 Ahora bien, el órgano competente para regular y controlar el transporte remunerado de personas en el territorio nacional –en sus diferentes modalidades- es el Consejo de Transporte Público, órgano especializado en materia de transporte público, creado mediante Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999 como un órgano con desconcentración máxima adscrito al MOPT, además cuenta con personalidad jurídica instrumental (artículos 5 y 6).

Por disposición de esta Ley, a este órgano le compete: “(…) definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.” (artículo 6 de la Ley.)

Resulta importante señalar además que, el servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi se rige por los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio legal o necesidad social que satisface y la igualdad de trato a los usuarios, además, corresponde a una actividad de naturaleza regular o permanente, de tal forma que su interrupción produciría serios daños al interés público, sea la satisfacción del interés colectivo.

A su vez, la organización y funcionamiento del sistema de transporte remunerado de personas se rige por los principios de uniformidad (diseñado por bases de operación), satisfacción (necesidades de transporte de los usuarios) y el principio democratizador (adjudicación de una sola concesión por particular), conforme el artículo 4º de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, Nº 7969.

Ergo, el servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi es un sistema organizado territorialmente, cuya titularidad le corresponde al Estado, pero que se brinda a través de concesiones otorgadas a particulares. Como parte de sus características principales se encuentra la continuidad del servicio, el trato igualitario a los usuarios y la persecución de un fin público, que es satisfacer de una forma eficiente, segura y cómoda la necesidad de transporte de los usuarios.

                II.     SOBRE LAS BASES DE OPERACIÓN REGULARES Y ESPECIALES

El artículo 1 de la Ley No. 7969 del 22 de diciembre de 1999 Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, define los conceptos de base de operación y base de operación especial de la siguiente manera:

“(…)

b) Base de operación: Zona o área geográfica del territorio costarricense donde el Consejo autoriza la operación del servicio de un taxi autorizado.

 

    El Consejo, por reglamento, garantizará que exista al menos una base de operación en cada distrito territorial del país.

 

c) Base de operación especial: Zona o área geográfica en los puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico, donde el Consejo autoriza la operación de taxis sujetos a reglamentación especial.

(…)”

 

Resulta claro entonces que la Ley distribuye la operación del servicio público en la modalidad taxi, en delimitadas zonas geográficas a nivel nacional.

Conforme lo transcrito, las bases de operación regular están ubicadas al menos una en cada distrito del país y las bases de operación especial se encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos y otros sitios con interés turístico, autorizados previamente por el Consejo.

Adicionalmente, resulta importante señalar que, las bases de operación a nivel nacional se crean de acuerdo a los estudios previos de oferta y demanda (principio de uniformidad del servicio público contenido en los artículos 4 y 30 inciso a) de la Ley 7969), en procura de una correcta organización y funcionamiento del sistema de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi.

Dicha distribución geográfica para el transporte de pasajeros, tanto para las bases de operación especial como las bases de operación regular, permite que el ente rector del Estado pueda ejercer sus funciones de fiscalización del servicio, además, evita la concentración de unidades en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o ruinosa entre concesionarios (artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526 y artículo 29, inciso 2.i de la Ley 7969).

Debe recordarse, además, que el Estado está en la obligación de garantizar el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias del servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, evitando una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una misma zona.

Sobre la competencia desleal respecto a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad taxi, al Sala Constitucional ha señalado:

“(…) VI.- Sobre la Competencia Desleal. De este modo, para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la modalidad taxi.  Y es que, entre los diversos principios en que se inspira la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad.  Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia. (…)”  (Sentencia No 2004-3580 de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004)

 

En consecuencia, la organización del transporte en la modalidad taxi a través de bases de operación surge de dos obligaciones inherentes del Estado, la primera de ellas es procurar el orden para ejercer la debida fiscalización del servicio público que se brinda al usuario y, la segunda, es distribuir equitativamente las concesiones a nivel nacional –conforme oferta y demanda- en aras de garantizar el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias del servicio.

 

             III.     SOBRE LA OPERACIÓN DEL SERVICIO EN LAS BASES: REGULAR Y ESPECIAL

En el caso específico de la operación del servicio en las bases de operación regular, el artículo 5, inciso b) del Decreto Ejecutivo Nº 33526 del 7 de diciembre de 2006, Reglamento sobre características del servicio público modalidad taxi, establece lo siguiente:

“… cada permiso o concesión tendrá su área de prestación de servicio debidamente determinada y limitada, por ello los vehículos modalidad de taxi estarán asignados a una base de operación y realizarán el servicio público de transporte ordinariamente dentro de dicha base, siendo que dadas las necesidades del interés público podrán movilizarse por todo el territorio nacional transportando usuarios desde su respectiva base de operación…”.

 

Bajo esta misma línea, el artículo 4 de dicho Decreto Ejecutivo dispone lo siguiente:

“Artículo 4º-Sistema operativo para el transporte remunerado de personas. El servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, podrá operar bajo el sistema de "ruleteo", es decir, recogiendo pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas dentro de la base de operación asignada. (…)”.

 

Conforme lo expuesto, cada permiso o concesión de taxi tendrá su área de prestación de servicio debidamente determinada y limitada -base de operación-, y será dentro de esta área geográfica donde podrá abordar pasajeros. Es decir, el servicio es abierto a la demanda de pasajeros (“ruleteo”), siempre y cuando lo haga dentro de su base de operación.

Asimismo, la unidad de taxi podrá movilizarse por todo el territorio nacional, siempre y cuando transporte al usuario desde la base de operación que le corresponde, en aras de garantizar el servicio público del usuario y atender su necesidad.

En síntesis, los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas (“ruleteo”), o bien, pueden prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria, siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su base de operación. También podrán trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborde el pasajero dentro de su base de operación.

En contrario sensu, lo que no está permitido es que la unidad de taxi del servicio regular aborde pasajeros fuera de su base de operación regular autorizada.

Por otro lado, refiriéndonos concretamente a la operación del servicio de taxi en las bases de operación especial, ubicadas en los puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico, éste se brinda en condiciones diferentes al anterior, y su operación está sujeta a reglamentación especial (artículo 1.c de la Ley 7969).

      El artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 35847 del 11 de febrero de 2010, Reglamento de Bases Especiales para el Servicio de Transporte Remunerado de Personas en la Modalidad Taxi, señala:

“Artículo 3º-Bases de Operación. En las bases de operación especiales con fines turísticos se deben establecer por parte del Consejo de Transporte Público los lugares donde los usuarios pueden hacer uso del servicio público. 

         En razón de lo anterior queda terminantemente prohibido al concesionario circular en las carreteras, fuera de la base de operación especial, en demanda de pasajeros.

         El operador de una base de operación especial podrá prestar el servicio al usuario desde un punto diferente de la base de operación, siempre que se trate de un servicio hacia la base de operación especial para la cual se encuentra autorizado. No podrá realizar la prestación del servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia la base de operación respectiva.” (El resaltado no pertenece al original)

 

En ese mismo sentido, el artículo 10 de este mismo Decreto señala:

“Artículo 10.-Prohibiciones. En la prestación del servicio público en las bases de operación especiales queda prohibido:

(…)

c)      Prestar el servicio en otras bases de operación que no corresponda a la asignada por el Consejo de Transporte Público.”

 

De lo transcrito se extraen tres aspectos relevantes; el primero de ellos es que se prohíbe al concesionario circular fuera de la base de operación especial en demanda de pasajeros, lo que significa que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”.

El segundo aspecto se refiere a que el servicio se puede prestar desde un punto diferente de su base de operación especial, es decir, desde cualquier punto que no sea un puerto, aeropuerto y otro sitio con fines de interés turístico, siempre y cuando se dirija hacia su base de operación especial autorizada.

En tercer lugar, no resulta posible la prestación del servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia la base de operación respectiva.

En consecuencia, para determinar quién es el llamado a atender las necesidades de transportación de viajeros turistas, necesariamente se debe tomar en consideración primordialmente el domicilio o lugar donde se encuentre ubicada la persona usuaria, o bien su destino.

En síntesis, el Poder Ejecutivo a través de reglamentos, ha delimitado la forma de operación de los concesionarios del servicio público en la modalidad de taxi, para evitar la invasión de bases de operación y competencia desleal entre concesionarios.

             IV.     SOBRE LO CONSULTADO

El Consejo de Transporte Público consulta: “…si resulta pertinente desde el ámbito jurídico, que los concesionarios atiendan llamadas de los usuarios desde cualquier punto, aunque se trate de Bases Especiales de Operación.”

Tal y como se expuso, las unidades de taxi o concesionarios de las bases de operación regular, tiene su área de prestación de servicio debidamente determinada y limitada, por lo que, no resulta posible abordar directamente pasajeros en la vía pública ni atender el llamado de usuarios que estén fuera de su base de operación (artículo 4 y 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).

Ergo, no resulta posible que los concesionarios de las bases de operación regular atiendan llamadas de los usuarios fuera de su zona geográfica, por cuanto, se incurriría en una invasión de base de operación, ya sea regular o especial, incurriendo así en una competencia desleal o ruinosa en contra de los otros concesionarios de taxi.

Por otro lado, a los concesionarios de taxi en las bases de operación especial se les prohíbe circular fuera de la base de operación especial en demanda de pasajeros, por lo que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”. Únicamente podrían prestar el servicio desde un punto diferente de su base de operación, siempre y cuando se dirija hacia su base de operación especial autorizada.

La segunda consulta del Consejo se refiere concretamente a: (…) ¿si la prestación del servicio está dirigido en concreto a los concesionarios adjudicados en dicha Base Especial, o si por el contrario, un turista nacional o extranjero usuario de la Base Especial de Operación (puertos, aeropuertos o similares) pueden llamar a un concesionario de otra Base de Operación Regular de taxi, para que atienda su necesidad de transportación?

Dicha consulta podría interpretarse de dos formas, la primera de ellas es cuando el usuario turista –independientemente si se trata de una persona nacional o extranjera- está ubicado fuera de la base de operación especial, es decir, no se encuentra en un puerto, aeropuerto u otro sitio con fines turísticos, pero su deseo de viaje es trasladarse a alguno de estos destinos.

En este primer supuesto, el usuario bien podría trasladarse por medio de un servicio regular de taxi, siendo que, dadas las necesidades del interés público sí le está permitido movilizarse por todo el territorio nacional transportando usuarios, pero desde su respectiva base de operación (artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).

O bien, lo puede hacer a través de un taxi de la base de operación especial de su destino, en virtud que este servicio sí puede prestarse al usuario desde un punto diferente a su base de operación, siempre que se trate de un servicio hacia la base de operación especial para la cual se encuentra autorizado (artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 35847).

La segunda interpretación que podría generarse de la consulta es cuando el usuario turista esté ubicado dentro de una base de operación especial, en cuyo caso, únicamente los concesionarios de esta base de operación especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del país (artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).

En consecuencia, para determinar quién es el llamado a atender las necesidades de transportación de viajeros turistas, necesariamente se debe tomar en consideración primordialmente el domicilio o lugar donde se encuentre ubicada la persona usuaria, o bien su destino.

                V.     CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.    La Ley 7969 distribuye la operación del servicio público en la modalidad taxi en delimitadas zonas geográficas a nivel nacional, denominadas bases de operación regulares y bases de operación especiales;

2.    Las bases de operación regulares están ubicadas al menos una en cada distrito del país y las bases de operación especiales se encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico autorizados previamente por el Consejo de Transporte Público;

3.    Dicha distribución geográfica permite que el ente rector del Estado pueda ejercer sus funciones de fiscalización del servicio, además, evita la concentración de unidades en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o ruinosa entre concesionarios;

4.    Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas “ruleteo”, o bien, prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria, siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su base de operación;

5.    Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares, también podrán trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborden el pasajero dentro de su base de operación.

6.    Los concesionarios de taxi en las bases de operación especiales se les prohíbe circular fuera de la base de operación especial en demanda de pasajeros, por lo que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”;

7.    Los concesionarios de taxi en las bases de operación especiales pueden prestar el servicio desde un punto diferente de su base de operación, siempre y cuando se dirijan hacia su base de operación especial autorizada;

8.    Los concesionarios de taxi en las bases de operación especiales no podrían prestar el servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia su base de operación;

9.    Cuando el usuario turista –independientemente si se trata de una persona nacional o extranjera- está ubicada fuera de una base de operación especial, pero su deseo de viaje es trasladarse a puertos, aeropuertos y otro sitio con fines de interés turístico, el usuario puede trasladarse por medio de un servicio regular de taxi, o bien, lo puede hacer a través de un taxi de la base de operación especial de su destino final;

10. Si, por el contrario, el usuario turista está ubicado dentro de una base de operación especial, únicamente los concesionarios de esta base de operación especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del país.

Atentamente,

 

 

             Silvia Patiño Cruz                                                  Yolanda Mora Madrigal

             Procuradora Adjunta                                             Abogada de la Procuraduría