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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 067
 
  Dictamen : 067 del 12/04/2018   

12 de abril de 2018

C-067-2018

                                              


Licenciada

Maricruz Arce Delgado

Auditora Interna


Municipalidad de Atenas


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio MAT-AUI-005-2018 de 24 de enero de 2018.


 


 En el memorial MAT-AUI-005-2018 de 24 de enero de 2018, se nos consulta si existe sustento jurídico para permitir que hijos de funcionarios de la Municipalidad de Atenas sean admitidos en el Centro de Cuido y Desarrollo Infantil del Cantón de Atenas sin que califiquen en los índices de pobreza y de riesgo según los objetivos de la creación de dicho Centro y, sin cubrir, ni total ni parcialmente, el costo de la atención. Adicionalmente, se consulta si es procedente que se exima a los hijos de los funcionarios de los requisitos relacionados con calificar en los índices de pobreza y de riesgo, mediante la suscripción de una Carta de Entendimiento suscrita entre el Alcalde y el respectivo funcionario, padre de los niños.


 


Para fundamentar su consulta, la auditora de la Municipalidad de Atenas ha hecho referencia a que la Ley N.° 9220 ha establecido un sistema de cuido y desarrollo infantil, universal y de financiamiento solidario. Luego, se señala que el Instituto Mixto de Ayuda Social brinda subsidios para las familias en condición de pobreza, vulnerabilidad y riesgo para que sus hijos puedan integrarse en un Centro de Cuido. Finalmente, se señala que la consulta se refiere, específicamente, al Centro de Cuido que administra la Municipalidad de Atenas en ese Cantón.


 


La consulta de la Auditoría se realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos para consultar directamente.


 


Luego, es importante precisar que la facultad de consultar de los auditores internos que el citado artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir que la finalidad de la facultad que el artículo 4 en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. (Al respecto, ver el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015)


Hecha la aclaración anterior, y con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: a. Los recursos del Instituto Mixto de Ayuda Social tienen un destino específico b. En relación con la admisión de los niños a los Centros de Cuido y Desarrollo Integral de la Municipalidad de Atenas.


 


 


A.          LOS RECURSOS DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL TIENEN UN DESTINO ESPECIFICO.


 


Con la aprobación y promulgación de la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, N.° 7142 de 8 de marzo de 1990, se reconoció el derecho de los padres laboralmente activos a recibir los servicios de apoyo de los, entonces denominados, Centros Infantiles. Este derecho se reconoció, de forma expresa, en el artículo 9 de la Ley N.° 7142.  Asimismo, el artículo 9, ya citado, estableció que los padres de escasos recursos económicos habrían de tener derecho a recibir un subsidio por parte del Estado. Se transcribe la norma de interés:


 


Artículo 9.- Los padres laboralmente activos tendrán derecho a los servicios de apoyo de los centros infantiles. Los de escasos recursos económicos tendrán, además, el derecho a recibir un subsidio por parte del Estado.


 


            Luego, bajo el Decreto Ejecutivo N.° 21391 de 1 de julio de 1992 crea una obligación del IMAS de crear capacidades empresariales entre las personas de escasos recursos, para que  puedan desarrollar pequeñas empresas destinadas a la atención integral de menores. (Ver Opinión Jurídica OJ-109-2009 de 2 de octubre de 2009).


 


Posteriormente, en 1994, se aprobó la Ley N.° 7380 de 8 de marzo de aquel año, Ley General de Guarderías Infantiles y Hogares Escuela, la cual estableció la posibilidad de crear Guarderías Infantiles y Hogares Escuela públicos, financiados por el Estado y por sus instituciones. Esta Ley, no obstante, fue derogada, de forma expresa, por el artículo 25 de la Ley N.° 8017 de 29 de agosto de 2000, Ley General de Centros de Atención Integral.


 


            Ahora bien, es conocido que la Ley N.° 8017, a su vez, estableció igual la posibilidad de que el Estado y sus instituciones, crearan Centros de Atención Integral públicos.


 


            No obstante lo anterior, no ha sido sino hasta la aprobación y promulgación de la Ley Nacional de Cuido y de Desarrollo Infantil, N.° 9220 de 24 de marzo de 2014, que se creó una Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, con la finalidad de establecer un sistema de cuido y desarrollo infantil de acceso público, universal y de financiamiento solidario que articule las diferentes modalidades de prestación pública y privada de servicios en materia de cuido y desarrollo infantil, para fortalecer y ampliar las alternativas de atención infantil integral. Esta Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil fue concebida como un servicio complementario y no sustituto de los servicios de educación preescolar prestados directamente por el Ministerio de Educación Pública.  Doctrina del artículo 1 de la Ley N.° 9220.


            Por disposición expresa del artículo 4 de la Ley N.° 9220, los servicios de cuido y desarrollo infantil que forman parte de la Red Nacional de Cuido y de Desarrollo Infantil, son aquellos prestados directamente por instituciones públicas, sea, de un lado,   los centros de educación y nutrición y los centros infantiles de atención integral de la Dirección Nacional de CEN-Cinai del Ministerio de Salud, y, del otro extremo,  los centros de cuido y desarrollo infantil gestionados por las municipalidades.


 


            Ahora bien, el mismo artículo 4 de la Ley N.° 9220 habilita al Instituto Mixto de Ayuda Social para subsidiar la creación y funcionamiento de Centros de Cuido y Desarrollo Infantil:


 


ARTÍCULO 4.- Conformación


La Redcudi está conformada por los diferentes actores sociales, sean públicos, mixtos o privados, que por mandato legal ostenten competencia, o por iniciativa privada desarrollen actividades en material de atención integral, protección y desarrollo infantil.


Los servicios de cuido y desarrollo infantil que forman parte de la Redcudi serán aquellos prestados directamente por instituciones públicas: los centros de educación y nutrición y los centros infantiles de atención integral, de la Dirección Nacional de CEN-Cinai del Ministerio de Salud, y los centros de cuido y desarrollo infantil gestionados por las municipalidades.


Igualmente, formarán parte de la Redcudi los servicios ofrecidos por medio de los subsidios de entidades públicas, como el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia.


Entre las modalidades que combinan lo público y lo privado se encuentran los hogares comunitarios y los centros de cuido y desarrollo infantil administrados por organizaciones de bienestar social (OBS), asociaciones de desarrollo, asociaciones solidaristas, cooperativas o empresas


 


            La finalidad de estos subsidios es, esencialmente, asistir a las familias en condición de pobreza para que sus hijos  puedan acudir e integrarse en un determinado de Centro de Cuido y Desarrollo Infantil.


 


            En este sentido, conviene advertir que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 4760 de 4 de mayo de 1971 – Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social -, los recursos económicos de dicho Instituto – los cuales proceden de  los empresarios y trabajadores del país – deben ser utilizados exclusivamente en el financiamiento de los programas de asistencia destinados a la población en pobreza. Asimismo, el artículo 27 de esa misma Ley establece que el Instituto no puede hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por su Ley de Creación.


 


ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.


ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por la presente ley.


 


            Al respecto, es importante citar lo dicho en el dictamen C-74-2014 de 6 de marzo de 2014:


 


De lo anterior se desprende que el legislador ha fijado al IMAS fines muy específicos e importantes en el combate de la pobreza, para lo cual además limitó el uso de los recursos de la institución al cumplimiento de los mismos, estableciendo:


 


“ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los que le son asignados por la presente ley.”


 


Precisamente por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la Ley N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), para el cumplimiento de sus objetivos (artículo 3 inciso b).


 


De ahí que resulte claro que la utilización de los recursos del IMAS, deberá realizarse conforme lo autorice su ley de creación N°4760 y sus reformas, y la Ley 5662 en cuanto se refiera a los recursos girados del FODESAF.


 


            Así las cosas, conviene insistir en que los subsidios, previstos en el artículo 4 de la Ley N.° 9220,  tienen por finalidad exclusiva,  asistir a las familias en condición de pobreza para que sus hijos  puedan acudir e integrarse en un determinado Centro de Cuido y Desarrollo Infantil.


 


Luego, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento para regular el funcionamiento y operación del centro de cuido y desarrollo infantil CECUDI del Cantón de Atenas, el Instituto Mixto de Ayuda Social, en efecto,  brindaría un subsidio total para la atención, en los Centros de Cuido administrados por la Municipalidad de Atenas,  de los niños  de familias que se ubican en los niveles uno, dos y tres de pobreza, en condiciones de riesgo o vulnerabilidad y un subsidio parcial para  los niños de familias en grupo 4 que asuman el porcentaje de diferencia entre el subsidio y el costo de atención.


 


Artículo 2º-Población beneficiada. Serán admitidos niños y niñas en la cantidad que se determine técnicamente de conformidad con las Normas de Habilitación de los Centros de Atención Integral y, así sea establecido por el Consejo de Atención Integral, quien emitirá la respectiva habilitación del Centro.


Además, se atenderá de manera prioritaria a la población infantil que provenga de comunidades y zonas aledañas a la ubicación geográfica los CECUDI.


Las y los beneficiarios del servicio serán seleccionados de acuerdo a los criterios técnicos que emplea el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).


Para efectos de la selección de las personas menores de edad, se tomarán en consideración de manera prioritaria, los siguientes grupos de población:


a) Niños y niñas de familias que se ubican en los niveles uno, dos y tres de pobreza, en condiciones de riesgo o vulnerabilidad, según los parámetros del Instituto Mixto de Ayuda Social. De esta forma se determinará al menos el 60% de la totalidad de la matrícula del Centro.


b) Niños y niñas de familias en grupo 4 que asuman el porcentaje de diferencia entre el subsidio y el costo de atención.


c) Niños y niñas de familias que puedan costear, por sus propios medios, la totalidad del costo del servicio.


Los montos de referencia del costo del servicio, serán los establecidos por la Secretaria Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, del IMAS.


 


            En consecuencia, es claro que, conforme al Reglamento para regular el funcionamiento y operación del centro de cuido y desarrollo infantil CECUDI del Cantón de Atenas, solamente es posible pagar subsidios, con recursos del Instituto Mixto de Ayuda Social, a  niños que sean hijos de personas o familias que  se hallen en situación de pobreza. De todas maneras, es notorio que los artículos 2 y 27 de la Ley de Creación de dicho Instituto, constituyen un obstáculo insalvable para que se pueda pagar un subsidio, con recursos del IMAS, a niños que no se hallen en condición de pobreza.


 


Finalmente, es importante, en todo caso, enfatizar que, de acuerdo con el artículo 2 reglamentario, los Centros de Cuido de la Municipalidad de Atenas tendrían la finalidad de atender, principalmente, a la población en pobreza de las zonas aledañas a dichos Centros.


           


 


B.        EN RELACIÓN CON LA ADMISIÓN DE LOS NIÑOS A LOS CENTROS DE CUIDO Y DESARROLLO INTEGRAL DE LA MUNICIPALIDAD DE ATENAS.


           


            De otro extremo, se impone advertir que, al tenor del artículo 2 del Reglamento para regular el funcionamiento y operación del centro de cuido y desarrollo infantil de la Municipalidad de Atenas,  los beneficiarios de dichos servicios deben ser seleccionados de acuerdo a los criterios técnicos que emplea el Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


            Es decir que, en principio, en orden a que un niño sea admitido en un Centro de Cuido y Desarrollo Integral de la Municipalidad de Atenas, éste debe haber sido seleccionado a través de un proceso técnico que garantice que su familia se encuentra en una condición de pobreza, de acuerdo con los criterios que utiliza el Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


            No obstante lo anterior, el artículo 12 del mismo Reglamento, prevé la posibilidad de que,  en casos calificados y previo estudio técnico, se pueda admitir, en los Centros de Cuido  de la Municipalidad de Atenas,  a niños que pertenezcan a familias que no cumplan con todos los supuestos para ser consideradas población beneficiada según los criterios del Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


Artículo 12.-De la procedencia del cobro. En casos calificados, y previo estudio técnico que así lo justifique, será procedente brindar los servicios del Centro a personas que por su condición socioeconómica favorable no cumplan con todos los supuestos para ser considerado población beneficiada según los criterios del IMAS. En tales supuestos, la Municipalidad cobrará un precio público por el servicio prestado, el cual se establecerá de conformidad con lo dispuesto por el artículo 74 del Código Municipal.


 


            Es decir que el artículo 12 en comentario, permite que, en casos excepcionales y fundamentándose en estudios técnicos, se pueda admitir a niños de familias que no cumplen, por su situación,  con todos los criterios del Instituto Mixto de Ayuda Social para ser considerados en situación de pobreza, pero que, no obstante, pueda estimarse que se hallan, sin embargo,  en una condición socioeconómica que amerite que puedan recibir los servicio municipales de cuido infantil. Empero, de acuerdo con el mismo artículo 12 en relación con el artículo 2, esta población deberá pagar totalmente el correspondiente precio por dicho servicio. Lógicamente, en dichos supuestos no se puede beneficiar a los niños admitidos, con el pago de un subsidio, ni total ni parcial, del Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


            Finalmente, debe advertirse que no existe una norma jurídica que  permita que los hijos de los  funcionarios de la Municipalidad de Atenas, no obstante que, eventualmente,  no califiquen en una condición de pobreza de acuerdo con los criterios técnicos del Instituto Mixto de Ayuda Social;  sean admitidos, sin embargo, en un  Centro de Cuido y Desarrollo Infantil de la Municipalidad de Atenas. Tampoco sería procedente que, si no califican como personas  en condición de pobreza, puedan recibir un subsidio pagado por el Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


Corolario de lo anterior, no sería procedente que se exima a los hijos de los funcionarios municipales de los requisitos relacionados con calificar en los índices de pobreza y de riesgo, mediante la suscripción de una Carta de Entendimiento suscrita entre el Alcalde y el respectivo funcionario, padre de los niños.


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto se concluye que:


 


-              Que no es procedente, conforme a Derecho que los hijos de los  funcionarios de la Municipalidad de Atenas, que, eventualmente,  no califiquen en una condición de pobreza de acuerdo con los criterios técnicos del Instituto Mixto de Ayuda Social;  sean admitidos, sin embargo, en un  Centro de Cuido y Desarrollo Infantil de la Municipalidad de Atenas.


 


-              Que no es  procedente tampoco, entonces, que los funcionarios de la Municipalidad de Atenas, y que   no califican como personas  en condición de pobreza, puedan recibir un subsidio pagado por el Instituto Mixto de Ayuda Social para que sus hijos puedan asistir a un Centro de Cuido y Desarrollo Integral de dicho gobierno local.


 


-              Que no sería procedente que se exima a los hijos de los funcionarios municipales de los requisitos relacionados con calificar en los índices de pobreza y de riesgo, mediante la suscripción de una Carta de Entendimiento suscrita entre el Alcalde y el respectivo funcionario, padre de los niños.


 


Atento se suscribe;


 


 


 


 


                                                                                Jorge Andrés Oviedo Álvarez                  


                                                                                Procurador Adjunto  


JOA/gcga