23 de mayo de 2018

C-111-2018

Señora

María de los Ángeles Ulate Alfaro

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Flores

Estimada señora:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República nos referimos al oficio SCM-AC-5353/444-2016, de fecha 10 de marzo de 2016 -recibido el 15 de ese mismo mes y año-, por el que nos comunica que conforme al acuerdo municipal Nº 5353-16 de la sesión extraordinaria Nº 444-2016 de 18 de febrero de 2016, el Concejo municipal acordó consultar acerca de las vacaciones colectivas de los funcionarios que dependen de ese Concejo.

         Concretamente éstas fueron las interrogantes que, por remisión al acuerdo municipal 5209-15 del acta ordinaria 433-2015 de 21 de diciembre de 2015, se formulan al respecto:

1. En el otorgamiento de vacaciones colectivas por cierres institucionales ¿cuál es el procedimiento que debe seguir un funcionario que depende del Concejo Municipal, para acogeré a vacaciones colectivas otorgadas por cierres institucionales, de acuerdo a los establecido en el artículo 53 inciso a y d del Código Municipal?
2. En el otorgamiento de vacaciones colectivas por cierres institucionales ¿cuál es el procedimiento que debe seguir la Alcaldía Municipal para su otorgamiento, cuando se trate de funcionarios que dependen del Concejo Municipal?
3. ¿Cuál es la actuación que debe tener el funcionario que depende del Concejo Municipal cuando se decretan vacaciones colectivas por parte de la Alcaldía Municipal?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se alude en lo conducente el criterio legal externado por la Comisión de Administración y Gobierno, materializado en el dictamen Nº 25 presentado en la sesión ordinaria Nº 433-2015 antes citada, así como el Oficio AJC-007-CM-2016 de 5 de febrero de 2016, el cual, si bien se ordenó remitirlo con la consulta, lo cierto es que no se acompaña. Por el tiempo transcurrido, y en aras de no retrasar más la emisión de nuestro criterio, a modo de excepción, pasaremos por alto dicha omisión involuntaria.

I.- Consideraciones previas sobre el alcance de nuestro dictamen.

Analizado con detenimiento el objeto de su gestión, advertimos desde ya que en el tanto la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por esa corporación territorial, en el ejercicio de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos limitaremos a facilitarles una serie de lineamientos jurídicos-doctrinales sobre la materia atinente, emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la judicial, y en los que podrá encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes. Sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con la situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto. Admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Así que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa; e insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Advertimos desde ya, que por razones expositivas, no podremos ceñirnos a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

II.- En cuanto al fondo.

Comencemos por indicar que las vacaciones colectivas consisten en otorgar vacaciones simultáneamente, en una misma fecha, a todos o a buena parte de los empleados de una empresa, lo cual se suele hacer determinadas épocas del año -usualmente al final de año y en semana Santa-, como una decisión unilateral de la entidad patronal[1] por razones de conveniencia y de utilidad pública en el Sector Público (Dictamen C-313-2011 de 14 de diciembre de 2011). Lo cual conlleva que en algunos casos se le otorguen vacaciones anticipadas a los trabajadores que no hayan cumplido el tiempo requerido para disfrutarlas[2] o incluso se le retrasen las vacaciones a quienes ya tienen derecho, con el fin de coincidir las vacaciones de todos en el tiempo. En todo caso, a cada trabajador se le imputarán los días conferidos colectivamente, a los que le correspondan por concepto de sus vacaciones anuales, de acuerdo con el tiempo de prestación ininterrumpida de servicios.

En el caso de las corporaciones municipales es el Alcalde, como administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 17 incisos a) y k), en relación con el artículo 146 inciso e) del Código Municipal), en coordinación con los Jefes de cada departamento administrativo, el que autoriza el disfrute de las vacaciones tanto individuales de cada servidor, como de las colectivas (Artículos 6 inciso b), 21.15, 110 inciso e), 111, 112, 113 y 114 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Flores, aprobado por el Concejo Municipal de Flores, en la sesión ordinaria N° 119-2011, celebrada el 22 de noviembre del 2011, mediante acuerdo 1054-11).

Ahora bien, en tratándose del Secretario del Concejo, al igual que el Contador y el Auditor, hemos reafirmado que éstos solo dependen del Concejo municipal en cuanto a su nombramiento, remoción, y en general, en orden a la potestad disciplinaria. De modo tal que en lo demás, están sujetos a las directrices administrativas, instrucciones, circulares y cualquier procedimiento diseñado que regule la prestación de servicio a lo interno de la corporación municipal (dictamen C-072-2018 de 18 de abril de 2018). Es lógico entonces pensar que ellos, en su innegable condición de personal administrativo (dictamen C-101-2010 de 14 de mayo de 2010), igualmente estarían comprendidos dentro de la programación de vacaciones colectivas que haga el Alcalde a nivel general (Dictámenes C-096-2008 de 3 de abril de 2008, C-136-2008 de 24 de abril de 2008, C-246-2011 de 30 de setiembre de 2011[3]); debiendo siempre coordinar oportunamente con el Concejo lo pertinente en aras de no afectar la regularidad del ejercicio de sus competencias. Para lo cual es de importancia las funciones de registro, control y enlace que puedan prestar al respecto los Departamentos de Recursos Humanos (arts. 11, 13, 14, 15, 16, 113, 114 del citado Reglamento Autónomo de Organización y Servicio).

En todo caso, en ejercicio legítimo de la potestad normativa con que cuentan las municipalidades (artículos 4 inciso a), 13 inciso c) del Código Municipal), cada municipalidad puede reglamentar a lo interno el otorgamiento de vacaciones colectivas, a fin de definir en forma más pormenorizada, y reducir de ese modo la mayor discrecionalidad que reconoce la ley, las condiciones y reglas bajo las cuales pueden otorgarse.

Conclusiones

         Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos de analizar y resolver cualquier caso concreto que pudiera subyacer en las interrogantes formuladas, esta Procuraduría General concluye:

Que el Alcalde, como administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 17 incisos a) y k), en relación con el artículo 146 inciso e) del Código Municipal), en coordinación con los Jefes de cada departamento administrativo y del Concejo municipal, es el que autoriza el disfrute de las vacaciones tanto individuales de cada servidor, como de las colectivas institucionales. 

Que el Secretario del Concejo, al igual que el Contador y el Auditor, en su innegable condición de personal administrativo (dictamen C-101-2010 de 14 de mayo de 2010), estarían comprendidos dentro de la programación de vacaciones colectivas que haga el Alcalde a nivel general; debiendo siempre coordinar con el Concejo lo pertinente en aras de no afectar la regularidad del ejercicio de sus competencias. Para lo cual es de importancia las funciones de registro, control y enlace que puedan prestar al respecto los Departamentos de Recursos Humanos.

Que en ejercicio legítimo de la potestad normativa con que cuentan las municipalidades (artículos 4 inciso a), 13 inciso c) del Código Municipal), cada municipalidad puede reglamentar a lo interno el otorgamiento de vacaciones colectivas, a fin de definir en forma más pormenorizada, y reducir de ese modo la mayor discrecionalidad que reconoce la ley, las condiciones y reglas bajo las cuales pueden otorgarse.

         Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

GBH/sgg