18 de junio del 2018

C-142-2018

 

 

Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi

Ministro

Ministerio del Ambiente y Energía

 

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende el oficio DM-1049-2017 del 8 de noviembre del 2017, suscrito por el Ministro anterior:

“… ante la obligación de que el INCOPESCA de cumplimiento a lo ordenado en resolución de la Sala Constitucional número 2015002307, con el debido respeto se consulta para conocer el criterio jurídico sobre lo siguiente:

1. ¿Cuáles son los criterios para establecer la lista de las especies pesqueras o acuícolas de interés comercial?

2. ¿Se puede considerar a las listas elaboradas como resultado de los muestreos biológicos de las descargas provenientes de la flora pesquera, como la lista de especies pesqueras y acuícolas de interés comercial?

3. Cuáles son las competencias del Minae/SINAC para la aplicación del artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre?”

La sentencia constitucional 2307-2015 citada, resolvió:

“VII.- En mérito de los razonamientos expuestos, se declara parcialmente con lugar el recurso por violación al artículo 50 de la Constitución Política, dada la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura susceptibles de explotación comercial. En vista de que tal obligación recae en el INCOPESCA, la condenatoria atañe únicamente a este ente.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en contra del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Se ordena a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ejerza ese cargo, ejecutar las acciones que estén dentro del ámbito de su competencia para que dentro del plazo de DOCE MESES contado a partir de la notificación de esta sentencia, se determinen las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente, todo conforme al artículo 5 inciso f) de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Lo anterior se dicta con el apercibimiento de que la autoridad recurrida podría incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quienes recibieren una orden que deban cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso y no la cumplieren o no la hicieren cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta sentencia a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ejerza ese cargo, en forma personal.”

I.- INTERROGANTES PRIMERA Y SEGUNDA

Al ser la consulta de interés para el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), se le confirió traslado por el plazo de ocho días hábiles en la persona de su Presidente Ejecutivo, a quien se le envió copia del Oficio DM-1049-2017 y no contestó la audiencia.

Respecto de las interrogantes primera y segunda, valga repetir lo dicho por este órgano asesor en el Dictamen No. C-133-2004, en el sentido de que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la actividad administrativa, y que la elección de estos forma parte del ámbito decisorio de la Administración activa que no puede ser sustituido por medio de la función consultiva:

 

… la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar, como aquí se solicita, el “trámite que efectúa el Ministerio del Ambiente y Energía” con motivo de las certificaciones que emite, toda vez que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la actividad de verificación o comprobación por la Administración certificante, amén de que la elección de estos forma parte del ámbito decisorio de la administración activa que no puede ser sustituido por medio de la función consultiva.” 

 

            Además, dado que esas preguntas se refieren a competencias del Incopesca, se reitera que no es procedente la realización de consultas sobre la esfera competencial de otros órganos o entes de la Administración Pública diferentes al consultante:

“Téngase en cuenta que los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República tienen efecto vinculante respecto de la Administración que consulta (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), por lo que no resulta lógico ni procedente que un órgano o ente pregunte sobre el ámbito de competencias de otro.” (Dictamen No. C-136-2009).

“En otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.” (Dictamen No. C-244-2011).

Finalmente, en el Alcance No. 201 a La Gaceta del 17 de agosto del 2017 se publicó la “lista de especies de interés pesquero y acuícola, según fiel y exacto cumplimiento de las leyes Nº7384, N°8436 y a la Ley N°7317”, aprobada por el acuerdo de la Junta Directiva del Incopesca No. AJDIP/289-2017, que comprende:  361 especies de interés pesquero para el Océano Pacífico (cuadros 1-4), 34 especies de agua dulce y de interés acuícola en las aguas continentales, costeras y oceánicas (cuadro 5), y 34 especies de interés pesquero en el Mar Caribe (cuadro 6).  En sus considerandos se indica:

 

“5-Que los biólogos de la antigua Dirección de Pesca del MAG, que luego pasaron a formar parte del Departamento de Desarrollo e Investigación del INCOPESCA, han venido realizando un monitoreo a las descargas pesqueras desde los años setentas, identificando a la mayoría de especies pesqueras del Litoral Pacífico Costarricense.

6-Que entre los años 2002 al 2007, la Agencia de Cooperación del Japón (JICA), la Universidad Nacional y el INCOPESCA, ejecutaron juntos el Programa de Manejo Sostenible de las Pesquerías del Golfo de Nicoya, en el cual, biólogos de las 3 instituciones realizaron muestreos biológicos a las descargas provenientes de las flotas pesqueras que operan en el Litoral Pacífico costarricense, principalmente en el Golfo de Nicoya, identificando la mayoría de especies de interés pesquero. La lista de estas especies fue publicada en el Libro Estadísticas Pesqueras del Golfo de Nicoya, Costa Rica 1994-2005, precisamente en las páginas 283 al 286.

7- Que los biólogos de la Dirección de Pesca de Guanacaste también ha realizado muestreos biológicos a las descargas de productos pesqueros de esa zona, identificando las especies de la zona norte de nuestro país, incluidas las especies ornamentales.

8-Que el Departamento de Investigación también ha realizado muestreos biológicos a las descargas que se realizan en los puestos de acopio ubicados en Quepos y Golfito, en coordinación con las Oficinas de Pesca ubicadas en ambas ciudades, identificando las especies de interés pesquero que se encuentran en la región sur de nuestro país.

9-Que en el Litoral Caribe Costarricense, biólogos del Departamento de Investigación, en conjunto con los biólogos de la Dirección de Pesca de Limón, también han realizado muestreos biológicos a las descargas de productos pesqueros provenientes de ese Litoral.

10-Que una vez que se colectó toda la información de las fuentes antes anotadas, se realizaron reuniones entre los biólogos de las Direcciones y Oficinas de Pesca del INCOPESCA antes anotadas, para preparar la lista de las especies de interés pesquero de nuestro país, la cual se presenta a continuación, para su debida aprobación …”.

 

No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección o apego a la legalidad de actuaciones administrativas, salvo en el caso de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública:

“… no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-147-2007).

“La Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con mención de jurisprudencia administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones vertidas por la Administración”. (Ver también Opiniones Jurídicas OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 y OJ-82-2017).”  (Opinión Jurídica No. O.J.-11-2018 del 24 de enero del 2018).

Por esa razón la Procuraduría está imposibilitada para emitir el criterio requerido de revisión del ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados, y en ese sentido pueden verse los dictámenes números C-142-2017, C-144-2017, C-267-2017 y C-064-2018, entre otros.

 

 

II.- TERCERA INTERROGANTE

¿Cuáles son las competencias del Minae/SINAC para la aplicación del artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre?”

El artículo citado dispone:

"Artículo 61.- El Minae ejercerá la conservación, protección y manejo de las especies marinas que se encuentren en aguas continentales y de aquellas especies marinas no comerciales.”

Ante la amplitud de esta tercera interrogante, dado el ámbito de interés reflejado en las preguntas primera y segunda, y por especificarse que la consulta se efectúa “ante la obligación de que el INCOPESCA de cumplimiento a lo ordenado en resolución de la Sala Constitucional número 2015002307”, esta se entiende planteada en relación con las especies marinas no comerciales.

La competencia conferida por el artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre requiere del ejercicio por parte del Incopesca, de la atribución del artículo 5 de su Ley de creación, No. 7384 del 16 de marzo de 1994:

“f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente.”

La Sala Constitucional, en el voto 2307-2015, confirmó que la determinación de las “especies marinas no comerciales”, o no susceptibles de explotación comercial, atañe al Incopesca, sin perjuicio de la protección especial de determinadas especies por el ordenamiento jurídico, o de la autorización legal para la captura y comercialización de ciertas especies (por ejemplo, en el artículo 45 de la Ley de Pesca y Acuicultura[1]):

«VI.-Sobre las funciones del INCOPESCA. La remisión que realiza el ordinal 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre a las leyes Nº 7384 (Ley de Creación del INCOPESCA) y Nº 8436 (Ley de Pesca y Acuicultura) conlleva no solo consecuencias sistemáticas de estas últimas sobre la primera, sino también el necesario desarrollo de las normas remitidas, con el fin de brindar seguridad jurídica y dotar a la norma remitente de operatividad plena.

Asimismo, es menester pronunciarse sobre las declaraciones del representante del INCOPESCA en cuanto a la imposibilidad de elaborar listas de especies. En su informe, el Presidente Ejecutivo de dicho instituto manifestó que “…no es válido afirmar que exista una obligación para establecer una lista taxativa de especies de interés comercial o pesquero, para que quede autorizada su extracción excluyendo a las demás…”.

Dicha manifestación difiere de las previsiones normativas, toda vez que la Ley de Creación del INCOPESCA claramente señala:

“ARTICULO 5.-

El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente. (…)”

Por tanto, la determinación de las especies comerciales no solo es posible, sino que está estipulada legalmente como una de las atribuciones del INCOPESCA.

… Se puede decir a manera de conclusión que la determinación, con base en estudios idóneos, de las especies comerciales objeto de pesca contribuye a orientar dicha actividad de manera que la explotación del recurso marino se realice sosteniblemente. La inserción exitosa de la ciencia y la tecnología en la actividad pesquera (técnicas, áreas, especies, tamaños, períodos, etc.) y, no menos importante, la difusión de dicho conocimiento contribuyen a que el resultado de la actividad sea cada vez menos azaroso, y, de ese modo, a que se reduzca la pesca incidental y se preserve el ambiente.

Precisamente, esta situación provoca que esta Sala declare con lugar el amparo, toda vez que la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente, vulnera directamente uno de los bienes constitucionales tutelados en el ordinal 50 de la Constitución Política: el ambiente. Tal omisión resulta incluso más grave, si tomamos en consideración que la mencionada obligación emergió a la vida jurídica desde el 29 de marzo de 1994, cuando entró en vigencia la ley número 7384, es decir, hace más de dos décadas…

VII.-En mérito de los razonamientos expuestos, se declara parcialmente con lugar el recurso por violación al artículo 50 de la Constitución Política, dada la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura susceptibles de explotación comercial. En vista de que tal obligación recae en el INCOPESCA, la condenatoria atañe únicamente a este ente.» (El subrayado no pertenece al original).

Esa determinación involucra aspectos como los definidos por el artículo 44 del Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS del 24 de mayo del 2011:

“Las artes, métodos, zonas, tallas, pesos, períodos de veda, porcentaje de incidencia de la fauna de acompañamiento y de la pesca incidental y sus características, serán reguladas para cada tipo de pesca por el INCOPESCA, de conformidad con criterios científicos debidamente acreditados.”

La Contraloría General de la República ya ha emitido informes de auditoría atinentes a algunas de estas competencias del Incopesca:

 

«Sobre el uso de las artes de pesca y la emisión de las tablas de medidas o tallas de primera madurez

2.34 Como se indicó anteriormente, el INCOPESCA tiene como una de sus principales funciones procurar la conservación de los recursos marinos, pero también a su vez, debe promover la pesca. En este sentido, resulta una obligación de INCOPESCA buscar mediante los mecanismos correspondiente un equilibrio entre ambas funciones. Por ese motivo, la Ley le asigna al INCOPESCA la potestad de imponer regulaciones al accionar de los empresarios e individuos que ejercen la labor de pesca.

2.35 Una de las maneras de proteger las especies marinas es evitando que los individuos (peces, crustáceos, etc.) sean capturados cuando no han llegado a su estado de primera madurez, esto es, que se permita que al menos se reproduzcan una vez en su vida. Los biólogos utilizan como indicio de primera madurez la medida o talla de los especímenes, según su naturaleza.

2.36 La talla de los especímenes de primera madurez es un insumo necesario para determinar cuáles son las denominadas artes de pesca (instrumentos con los que se realiza la captura de los especímenes) permitidos, en virtud de que minimizan la captura de individuos juveniles o de primera madurez.

2.37 Al respecto, la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436, establece en su artículo 38 lo siguiente:

“La autoridad ejecutora de la presente Ley determinará los métodos, las técnicas, los equipos y las artes de pesca prohibidos. En las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense, se prohíbe lo siguiente: ...

h) Capturar ejemplares de especies de talla inferior a la autorizada.”

2.38 De manera que el INCOPESCA, tiene la obligación de establecer cuáles son las artes de pesca de uso prohibido en el país, pero además se requiere que establezca las tallas de los ejemplares de cada especie, a partir de la cual se consideraría a los individuos como inmaduros y, por tanto, de captura prohibida.

2.39 En el año 2009 la Junta Directiva de INCOPESCA, en sesión 38 de fecha 10 de julio de 2009, tomó el acuerdo A.J.D.I.P./211-2009, mediante el cual se emite el documento denominado “Ordenamiento de la actividad pesquera en las aguas marinas Jurisdiccionales, mediante el otorgamiento de Licencias de Pesca Comercial por Primera Vez” y en el artículo 6 de ese documento se establece lo siguiente:

“Artículo 6- Los métodos y artes de pesca que el INCOPESCA autorizará en estas licencias, responderán a criterios técnicos, de sostenibilidad y aprovechamiento, de tal modo que garanticen que la captura de los especímenes, se produzca posterior a la talla de primera madurez, de conformidad con las tablas que para estos fines defina y publique la Junta Directiva del INCOPESCA, antes de la emisión de estas licencias. Dichas tablas contendrán las tallas de primera madurez de las especies de interés comercial objeto de estas licencias. “

2.40 Como se observa, en ese documento se señala la necesidad de que se emitan, previo al otorgamiento de nuevas licencias, las tablas que contengan las tallas de primera madurez (TPM) de las especies de interés comercial.

2.41 Bajo este contexto, se tiene que luego del desarrollo de la presente auditoría no se tuvo evidencia de la existencia de las tablas citadas, a pesar de que se habían otorgado licencias nuevas, por lo que se consultó al Director General Técnico de INCOPESCA sobre la existencia de las mismas.

2.42 Mediante oficio DGT-264-05-2012 del 24 de mayo de 2012, el Director General Técnico de INCOPESCA, indica que mediante oficio DGT-078-06-2009 le remitió a la Junta Directiva del INCOPESCA la propuesta de tablas con las tallas mínimas de primera madurez por especie, para la correspondiente aprobación.

2.43 Posteriormente, en abril del 2012, la Junta Directiva del INCOPESCA, indica mediante el acuerdo ADJIP-168 que por error, las tablas de primera madurez remitidas por la Dirección General Técnica, no habían sido aprobadas y publicadas, razón por la cual, acuerdan solicitar nuevamente al Director General Técnico, la presentación de una propuesta de tablas, y le otorgan un plazo de dos meses, para esos efectos.

2.44 En acuerdo de la Junta Directiva del INCOPESCA, AJDIP/337-2012, se le otorga una prórroga al Director General Técnico, para que presente la propuesta de tallas mínimas de primera madurez de las especies de interés pesquero, en el mes de setiembre. De forma que a la fecha de emisión del presente estudio no se tiene evidencia que dichas tablas se hubiesen presentado ni aprobado por parte de la Junta Directiva de INCOPESCA, gestión que según se indicó líneas atrás dio inicio a nivel de dicho Instituto desde el año 2009.

2.45 La emisión de las tablas de medidas o tallas de primera madurez es de suma importancia, puesto que si se establece una prohibición legal de captura de individuos que no han alcanzado la talla correspondiente, es necesario que se haga de conocimiento de las personas y empresas que participan en el mercado de la pesca, a fin de que eviten pescar y negociar especímenes que no deberían ser objeto de comercio. Además, de la posibilidad de sanción a la que se exponen, pues se trataría de una mercadería prohibida.

2.46 Es importante indicar que, en estudios realizados por el Departamento de Investigación Pesquera en los años 2010 y 2011 se reporta sobre algunas especies en que la pesca arroja cantidades significativas de individuos juveniles. Por ejemplo, en el estudio denominado “Informe del estado de las pesquerías en el área marina de pesca responsable de Palito, Chira y su zona contigua” (del año 2010), se llega a las siguientes conclusiones:

“- Las capturas según peso y también según número de individuos, de las principales especies comerciales disminuyeron entre los años 2006 y 2010.

- La disminución también se está dando en cuanto a las tallas de captura de la mayoría de especies de alto interés comercial.

- Se ha venido dando un aumento en el uso del trasmallo de luz de malla ilegal, lo cual conlleva a una mayor captura de individuos juveniles de peces y camarones.

- En este estudio se encontró también que el trasmallo de luz de malla de 3 pulgadas, el cual es el permitido por el INCOPESCA, captura un 100% de corvinas reinas juveniles y el de 3.5 pulgadas captura más de la mitad de individuos inmaduros.”

2.47 Lo anterior resulta preocupante para esta Contraloría General pues se indica el incremento de capturas de individuos juveniles, que no han alcanzado su talla de primera madurez (TPM), y que además parte del problema se debe a que las artes de pesca autorizadas por el mismo INCOPESCA conducen a esa consecuencia.

2.48 Esos resultados se repiten en el “Informe del estado de las pesquerías en la parte exterior del golfo de Nicoya (zona 3) en el periodo de enero a mayo 2011”, elaborado por el Departamento de Investigación Pesquera, en donde, además se indica que:

“Queda en este estudio ampliamente demostrado, que el trasmallo no solo captura una mayor cantidad de especies comparado con la línea y la cuerda, sino que también captura en su mayoría individuos juveniles, que no han tenido la oportunidad de reproducirse ni una sola vez. Por otro lado, se conoce, no solo en Costa Rica, sino en cualquier país del mundo, del daño que hacen las redes de arrastre, las cuales no solo capturan más especies y más juveniles que el trasmallo, sino que también capturan especies que no son comerciales, pero que si son el alimento de las especies de interés comercial, además de que arrasan con las especies bentónicas y su hábitat”

2.49 De manera que, es criterio de esta Contraloría General que, la falta de las debidas regulaciones en cuanto a esta materia está permitiendo que se pesque porcentajes importantes de individuos juveniles, lo que en el largo plazo representa una disminución de los recursos marinos y, consecuentemente, un incumplimiento en la responsabilidad de INCOPESCA de establecer las regulaciones necesarias para garantizar la sostenibilidad de la actividad pesquera…

4 DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones…

A la Junta Directiva de INCOPESCA

4.4 Emitir y publicar las tablas de tallas de primera madurez de las especies de explotación comercial en aguas territoriales costarricenses. Para el cumplimiento de esta disposición, se les solicita enviar a esta Contraloría General en un plazo de 15 días hábiles, los acuerdos tomados en que consten las acciones ejecutadas sobre el particular. Se otorga un plazo máximo de tres (3) meses para remitir a esta Contraloría General, copia de las tablas de tallas de primera madurez, debidamente publicadas. (Ver párrafos del 2.34 al 2.49). Los plazos de la presente disposición correrán a partir del día hábil siguiente a la sesión de Junta Directiva inmediata posterior a la recepción de este informe…

A la Presidencia Ejecutiva

4.6 Emitir e implementar el marco metodológico que se ha de aplicar para el otorgamiento de nuevas licencias, en el cual deberán incluir, al menos, el procedimiento para la determinación de la existencia del recurso marino a explotar, la estimación científica de su volumen y posibilidades de explotación, las artes de pesca a utilizar para minimizar el posible daño ecológico y la forma para determinar el esfuerzo de pesca permitido o el número de embarcaciones a autorizar. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de 15 días hábiles, una certificación de parte de esa Presidencia Ejecutiva en la que consten las acciones tomadas en cuanto al cumplimiento de la presente disposición. Y en un plazo máximo de seis (6) meses remitir copia a esta Contraloría General de aquella documentación fehaciente que acredite la cabal implementación de la metodología. (Ver párrafos 2.15 al 2.33 de este informe)…» (DFOE-EC-IF-14-2012).

 

«2. RESULTADOS

CUMPLIMIENTO DE LAS COMPETENCIAS DEL INCOPESCA EN MATERIA DE TALLAS DE PRIMERA MADUREZ, VEDAS Y LICENCIAS

Establecimiento oficial de tallas de primera madurez (TPMS)

2.1 Se determinó que en el INCOPESCA se establecieron y publicaron en el mes de marzo de 2013 las tablas de las tallas de primera madurez sexual (TPMS) para establecer el tamaño de las capturas de las principales especies de interés comercial, las cuales son el primer paso para regular la pesca. Sin embargo, posteriormente en ese mismo año la Junta Directiva decidió dejar sin efecto esta regulación para algunas especies por un plazo de hasta dos años, al considerar que la información provista por los técnicos del Instituto debía ser corroborada con estudios adicionales; criterio que no fue compartido por el Departamento de Desarrollo e Investigación, unidad especializada del Instituto en temas de investigación biológica.

2.2 En razón de lo anterior, a agosto de 2014 la pesca en el país se mantiene sin que se hayan definido las regulaciones de los tamaños mínimos para la totalidad de las especies objeto de las capturas, condición que permite la pesca indiscriminada de especímenes en estado juvenil, sin que éstos alcancen el tamaño y peso mínimo idóneo que científicamente se ha documentado a nivel nacional e internacional, para permitir su reproducción y la repoblación futura; con el consecuente riesgo de daño a la biomasa pesquera disponible.

2.3 La condición de pesca de especímenes en estado juvenil antes descrita, ha sido documentada por informes científicos realizados a nivel nacional por los centros especializados de la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, por estudios internacionales y de otras fuentes calificadas -como el Informe de la FAO del 2013- y estudios que datan desde el 2007, por parte de expertos de la Agencia de Cooperación Japonesa (JICA) en conjunto con el Departamento de Desarrollo e Investigación (DDI) del INCOPESCA y la Universidad Nacional.

2.4 En ese sentido, el artículo 2 de la Ley de Creación del INCOPESCA No. 7394 indica que: “…Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes: …a) fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura. b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuicultura…”. (Los destacados no corresponden al texto original).

2.5 Además, el inciso h) del artículo 38 de la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436 consignó que en las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense se prohíbe capturar ejemplares de especies de talla inferior a la autorizada y el artículo 44 del Reglamento ⁶ a dicha Ley, dispuso que las artes, métodos, zonas, tallas, pesos, períodos de veda, porcentaje de incidencia de la fauna de acompañamiento y de la pesca incidental y sus características, serán reguladas por el INCOPESCA para cada tipo de pesca de conformidad con criterios científicos debidamente acreditados.

2.6 Asimismo, el informe de ésta Contraloría General número DFOE-EC-IF-14-2012 del 27/11/2012, emitió la disposición 4.4 dirigida a la Junta Directiva, en la que se le ordenó al Instituto emitir y publicar las TPMS de las principales especies de explotación comercial, regulación que fue aprobada por el INCOPESCA mediante acuerdo de Junta Directiva del 2013, el cual se dejó sin aplicación en junio de 2013 con otro acuerdo⁷ de ese órgano colegiado⁸, argumentando que hacían falta más estudios. Por su parte el Departamento de Desarrollo e Investigación manifestó su oposición a la referida decisión tomada por la Junta Directiva, por cuanto se apartaban de las tallas sugeridas por esa Unidad Técnica, las cuales habían sido definidas conjuntamente con los expertos de la UCR y la UNA en talleres realizados para dicho fin durante ese mismo año.

2.7 La falta de congruencia entre lo dispuesto por la anterior Junta Directiva del Instituto, con respecto al criterio científico vertido originalmente por el DDI, ha propiciado la postergación de la decisión de implementar las TPMS, teniéndose como causa, según indicaron las autoridades del Instituto, que si se aplican las TPMS según el criterio científico-técnico documentado esto puede restringir los volúmenes de las capturas actuales de los pescadores. Cabe señalar que el Instituto remitió el oficio PESJ-390-12-2014 del 08 de diciembre de 2014, en donde indicó que se emitió el Decreto Ejecutivo DE-38027-MAG, el cual se encuentra en proceso de publicación, mediante el cual se oficializará el “Establecimiento de tallas de primera madurez para la captura y comercialización de elasmobranquios (tiburones y rayas) en Costa Rica”. No obstante, esta regulación no considera todas las especies cuya extracción aún debe ser regulada según el marco jurídico vigente. Además, esta Contraloría General considera importante que el Instituto analice si las tablas aprobadas en su oportunidad, se respaldaron con los criterios técnicos requeridos, con el propósito de que se tomen las acciones que correspondan.

2.8 A su vez, debe señalarse que no ha sido conformada la Comisión de Coordinación Científico Técnica, encargada de dictaminar los asuntos que requieren del pronunciamiento científico técnico a nivel de la Junta Directiva y de la Presidencia Ejecutiva, según lo dispuesto por los artículos 28 y 29 de la Ley No. 7384.

2.9 Se tiene como primera consecuencia la indeterminación de las artes de pesca idóneas para minimizar la captura de especímenes juveniles que aún no han alcanzado la madurez reproductiva de su especie y por tanto esto disminuye las posibilidades de recuperación de los recursos extraídos, lo que implica una reducción paulatina de la biomasa explotable y al mediano y largo plazo afecta los ecosistemas marinos, como se ha demostrado en los estudios anteriormente señalados. Además, esto inhibe la posibilidad de eventuales sanciones a aquellos pescadores que extraen recursos pesqueros en condición juvenil.

2.10 La falta de regulación completa de las TPMS para todas las especies, implica el riesgo de una afectación económico-ambiental-social ⁹ al mediano y largo plazo, tal y como lo han mencionado expertos de la UNA¹⁰, al indicar que las poblaciones de corvinas del Golfo presentan signos de sobre-pesca y están en un 8% del nivel de su stock reproductor, porque la flota pesquera está capturando especímenes juveniles antes de su primera reproducción, con redes de enmalle que se utilizan para la captura del camarón blanco (luz de malla de 2½ pulgada), la cual está prohibida por el Instituto, según las normas dispuestas por éste a nivel reglamentario…

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

 

A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INCOPESCA

…4.4 Ordenar a la Presidencia Ejecutiva que presente a ese órgano colegiado las propuestas de las tablas de tallas de primera madurez sexual (TPMS) para todas las especies pendientes de regulación, con respaldo en criterios técnicos y científicos debidamente acreditados, de conformidad con los artículos 2 y 29 de la Ley No. 7384 y el 44 del Decreto Ejecutivo No. 36782, entre otros, así como para que revise las TPMS aprobadas por ese órgano colegiado, a la luz de lo establecido en las citadas normas legales. con el fin de proteger los recursos marinos y evitar la captura de especímenes juveniles. El análisis que realice esa Junta Directiva para ajustar las TPMS, debe verificar que la propuesta consideró el dictamen emitido por la Comisión de Coordinación Científico-Técnica como respaldo para su toma de decisiones. Una vez concluido dicho proceso, deberán ponerse en ejecución en cumplimiento con el ordenamiento jurídico. En un plazo de 10 días hábiles se deberá remitir el acuerdo tomado por esa Junta sobre la presente disposición y en un plazo de 100 días hábiles la información que acredite su cabal cumplimiento. Los citados plazos rigen a partir de la sesión inmediata posterior al recibo del informe. (ver párrafos 2.1 al 2.10 de este informe)…

AL DR. GUSTAVO MENESES CASTRO, EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INCOPESCA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.7 Elaborar la propuesta de las tablas de tallas de primera madurez sexual (TPMS) pendientes y revisar las tablas aprobadas por la Junta Directiva, considerando para ello lo establecido en los artículos 2 y 29 de la Ley No. 7384 y el 44 del Decreto Ejecutivo No. 36782, entre otros, que establecen la obligación de que para dichas tablas se tomen en cuenta los criterios técnicos y científicos, según lo establecido en la disposición 4.4 anterior. Para lo anterior, se debe tomar en cuenta el dictamen de la Comisión de Coordinación Científica-Técnica y se sometan los cambios que la Administración considere ante la Junta Directiva para que sean puestas en ejecución, con el fin de proteger los recursos marinos y evitar la captura de especímenes juveniles. Para acreditar el cabal cumplimiento de esta disposición, se deberá remitir en un plazo de 90 días hábiles una certificación mediante la cual se haga constar que se han elaborado las TPMS para las especies faltantes, se han revisado las tablas aprobadas por la Junta Directiva, se han realizado los ajustes pertinentes y que éstas han sido sometidas a la Junta Directiva para su entrada en vigencia. Asimismo, durante dos años a partir de la oficialización de las TPMS se deberán remitir certificaciones semestrales que acrediten la implementación de las TPMS para regular la extracción pesquera de todas las especies que correspondan (ver párrafos 2.1 al 2.10 de este informe).»  (DFOE-EC-IF-15-2014).

 

En la Gaceta No. 22 del 6 de febrero del año en curso, se publicó el acuerdo de la Junta Directiva del Incopesca No. AJDIP/026-2018 del 12 de enero del 2018, relativo al establecimiento de las tallas legales de primera captura (TLPC) respondiendo a las tallas de primera madurez sexual (TPMS), para 30 especies.

 

Como se indicó antes, no corresponde a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección o apego a la legalidad o a la técnica de las actuaciones administrativas.

 

            Es innegable que: “La tutela ambiental de los recursos marinos implica el no sobrepasar el nivel natural de autoregeneración de los recursos”[2].  En el libro Economía de los recursos naturales y del medio ambiente, David Pearce y R. Kerry Turner, se refieren a la “extracción no sustentable” en materia de pesca, cuando las extracciones se dan en niveles sistemáticamente superiores a la tasa natural de regeneración, lo que lleva a la extinción de las especies:

 

“La característica esencial de un recurso renovable es que sus existencias no son fijas y que pueden tanto aumentar como disminuir; crecerá si a las existencias se les permite reproducirse. (…) cualquier recurso corre el riesgo de la extinción si no se cumple la condición del «estado estacionario», es decir, si el ritmo de extracciones excede el ritmo de reproducción.  El hecho de que tal regla de explotación dañe los beneficios a largo plazo no es una garantía frente a la miopía o la simple ignorancia de la capacidad reproductiva de un recurso.” [3] 

 

Atentamente,

 

M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                       Procuradora.