18 de mayo de 2018

C-104-2018

Sr. Edgar Mora Altamirano

Presidente

Consejo Superior de Educación Pública

Ministerio de Educación Pública

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio CSE-SG-0269-2018 del 20 de marzo de 2018, suscrito por la Secretaria General del Consejo Superior de Educación Pública, y mediante el cual se nos impone conocimiento del acuerdo 03-17-2018 tomado por dicho órgano colegiado en su sesión N° 17-2018 celebrada el 19 de marzo de 2018, mediante acuerdo 03-17-2018, el Consejo Superior de Educación Pública, y que, por claridad, se transcribe de seguido:

“a) Solicitar criterio técnico jurídico a la Procuraduría General de la República sobre la viabilidad legal de que los colegios profesionales sean comprendidos dentro de las organizaciones de educadores a que se refiere el inciso f) del artículo cuatro de la ley 9126, Reforma Integral Ley N° 1362 “Creación del Consejo Superior de Educación Pública”.

b) En ese mismo marco solicitar respetuosamente a la Procuraduría General de la República hacer mención en relación a la figura de los colegios profesionales al requisito de inscripción conforme a la ley a que se refiere ese mismo inciso.

(…)”

Conforme lo exige el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815,  se aporta el criterio de la Asesoría Legal institucional,  oficio DAJ-0168-2018 del 19 de marzo de 2018, suscrito por el Lic. Mario Alberto López Benavides, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública  y también se aporta el  oficio CSE-SG-AL-02-2018 del 27 de febrero de 2018, suscrito por el Lic. Carlos Rodríguez González, Asesor Legal del Consejo Superior de Educación Pública.

En este sentido, en el oficio CSE-SG-AL-02-2018, la Asesoría Legal del Consejo Superior de Educación Pública, explica que, en su criterio,  el artículo 4.f de  la Ley N° 9126 de 20 de marzo de 2013, debe entenderse en el sentido de que el término “organizaciones de educadores” debe comprender a las asociaciones de educadores inscritas en el Departamento de Organizaciones Sociales pero también a los colegios profesionales que agremien a los educadores. El argumento de la Asesoría Legal del Consejo Superior se fundamenta en una aplicación analógica del artículo 17, párrafo primero, del Decreto Ejecutivo N.° 2235 de 14 de febrero de 1972 que es Reglamento a la Carrera Docente y el cual efectivamente utiliza el término “organizaciones de educadores” como comprensivo de asociaciones y de colegios profesionales de educadores.

Asimismo, la Dirección Jurídica del Ministerio de Educación Pública, en el oficio DAJ-0168-2018 señala que, a su criterio y debido a la naturaleza jurídica y fines de los colegios profesionales, éstos no pueden considerarse como “organizaciones de educadores”.

Para contestar la consulta formulada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden al alcance del concepto de “organizaciones de educadores”, b. Los colegios profesionales  son creados y ordenados por el Poder Público.

A.                     EN ORDEN AL ALCANCE DEL CONCEPTO DE “ORGANIZACIONES DE EDUCADORES”

Antes de la reforma aprobada y promulgada por la Ley  N° 9126 de 20 de marzo de 2013-, la  Ley N.° 1362 de 8 de octubre de 1951, disponía, en su artículo 2.f, que el Consejo Superior de Educación Pública debía estar integrado por un representante de las asociaciones gremiales. Concretamente, la norma en comentario disponía que el Consejo debía estar integrado por un representante de las  asociaciones de educadores inscritas conforme a la ley, nombrado por sus correspondientes directivas.

El sentido del antiguo artículo 2.f de la Ley N.° 1362, fue interpretado auténticamente por la Asamblea Legislativa mediante la Ley N.° 1414 de 1 de febrero de 1952 para que se entendiera, sin duda alguna, que las asociaciones que podían participar en la designación del representante gremial en el Consejo Superior de Educación, eran aquellas inscritas conforme la Ley N.° 218 de 8 de agosto de 1939:

Artículo 1º.- Se interpreta el inciso f) del artículo 2º de la ley Nº 1362 de 8 de octubre de 1951, en el sentido de que son las asociaciones de educadores inscritas conforme a la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 (Ley de Asociaciones), las que deben participar en la integración del Consejo Superior de Educación.

            Es decir que, conforme la Ley de Interpretación Auténtica N.° 1414, solamente las asociaciones de educadores inscritas como asociaciones civiles en el Registro de Asociaciones, podían participar en la designación del representante gremial ante el Consejo Superior de Educación Pública.

Valga indicar que la Ley de Interpretación Auténtica N.° 1414 fue objeto de una acción de constitucionalidad, la cual fue rechazada por inadmisible mediante voto de la Sala Constitucional N.° 11878 -2012 de las 2:30 horas del 29 de agosto de 2012.

            Ahora bien, con la reforma aprobada por la Ley N.° 9126, el Legislador modificó la forma en que se debe integrar el Consejo Superior de Educación Pública.

Luego, se debe indicar que como parte  las modificaciones incorporadas por la Ley N.° 9126 en el año 2013,  el Legislador decidió que no solamente las asociaciones de educadores inscritas en el Registro de Asociaciones pudiesen participar en la designación del  representante gremial en el Consejo Superior. Así, el actual artículo 4.f de la Ley N.° 1362, reformada por la Ley N.° 9126, ha establecido  expresamente que aquel órgano colegiado deba contar, más bien,  con un integrante que represente  a las organizaciones de educadores inscritas conforme la Ley. De este modo, el Legislador  ha establecido que el representante gremial del Consejo Superior de Educación deba ser elegido no solamente por las asociaciones civiles de educadores, sino por todas  las organizaciones de educadores inscritas conforme la Ley:

“Artículo 4.- Formarán el Consejo Superior de Educación:(…)

f) Un integrante designado por las organizaciones de educadores inscritas conforme a la ley, nombrado por sus correspondientes directivas”

En este orden de ideas, es evidente que  el sentido y ámbito del artículo 4.f vigente es mucho más amplio que el del antiguo artículo 2.f anterior a la reforma de la Ley N.° 9126 de 2013. Nuevamente, es notorio que la  finalidad del actual numeral 4.f es que, no sean solo las asociaciones civiles de educadores las que puedan participar en la designación del representante gremial, sino toda organización de educadores inscrita conforme la Ley.

              No obstante lo anterior, es claro que el término “organizaciones de educadores” debe ser entendido, sin embargo, en el sentido de que dichas organizaciones son todas  aquellas organizaciones gremiales que para el reconocimiento de su personalidad jurídica, deban realizar un trámite de inscripción conforme la Ley. Al respecto, subráyese que el texto expreso del artículo 4.f ha prescrito que el representante gremial ante el Consejo Superior, deba ser designado por las organizaciones de educadores inscritas conforme la Ley.

              Sobre este tema, conviene advertir que, conforme el artículo 33 del Código Civil, la existencia de las personas jurídicas puede provenir ya sea  de la Ley o de un convenio celebrado conforme la Ley. Se exceptúa de esta regla al Estado que, de pleno derecho, es persona jurídica.

“ARTÍCULO 33.- La existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley.

El Estado es de pleno derecho persona jurídica.”

              Luego es evidente que, en principio,  solamente aquellas organizaciones que   han sido el producto de un convenio celebrado inter- partes,  deben realizar  un trámite de inscripción  a efectos de obtener personalidad jurídica.  Esto en el tanto se entiende que las organizaciones creadas y ordenadas en virtud de un acto legislativo, obtienen su personalidad jurídica directamente de dicho acto, sin necesidad de realizar trámite de inscripción alguno.

              Es decir que si bien el Legislador del año 2013 amplió el ámbito y número de aquellas organizaciones que pueden participar en la designación del representante gremial ante el Consejo Superior de Educación Pública – de modo tal que no solamente las asociaciones civiles puedan participar en dicho procedimiento-, lo cierto es que, a diferencia de lo que se dispuso, en su momento,  en el artículo 17, párrafo primero, del Decreto Ejecutivo N.° 2235 de 14 de febrero de 1972;    el artículo 4.f de la Ley N. 1362, reformado así por la Ley N.° 9126, ha delimitado, sin embargo,  el concepto de “organizaciones de educadores” para que se circunscriba a las organizaciones gremiales de educadores que por su régimen jurídico y porque su creación no ha sido el resultado directo de un acto legislativo, han debido, entonces, realizar un trámite de inscripción conforme la Ley, verbigracia, se trataría de las asociaciones civiles constituidas conforme la Ley de Asociaciones, N.° 218 de 8 de agosto de 1939, los sindicatos  constituidos conforme el numeral 344 del Código de Trabajo u otras formas asociaciones constituidas al amparo de leyes especiales tales como la Ley N.° 254 de 28 de agosto de 1943.

B.           LOS COLEGIOS PROFESIONALES  SON CREADOS Y ORDENADOS POR EL PODER PÚBLICO.

              De seguido, es oportuno señalar que es conocido que los colegios profesionales pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum) y que por tanto,  son creados y ordenados por el poder público. Al respecto, citamos el dictamen C-267-2004 de 14 de setiembre de 2014, el cual ha recogido, a su vez, la jurisprudencia constitucional en la materia:

“Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

“(...) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. (…) En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional.” (Resolución Nº 5483-95 de las 09:33 horas del 6 de octubre de 1995, véase en igual sentido las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001). 

              Es decir que los colegios profesionales deben su existencia directamente a la Ley que los creó y de la cual se deriva también, de forma inmediata, su personalidad jurídica.

              Luego, es claro que, a efectos de lo que dispone el artículo 4.f de la Ley  N. 1362, reformado así por la Ley N.° 9126, los colegios profesionales no pueden ser considerados como “organizaciones de educadores inscritas conforme la Ley”, pues debe insistirse,  dichas corporaciones deben su personalidad jurídica a la Ley y no a un acto de inscripción que se haya debido realizar a tal efecto. 

              Finalmente conviene precisar, a efectos aclaratorios,  que el sentido del artículo 4.f de la Ley N.° 1362  es diferente de lo prescrito en el artículo 17, párrafo primero, del Decreto Ejecutivo N.° 2235 de 14 de febrero de 1972, pues en esta última norma – que se refiere a la elección del representante gremial en el Tribunal de Carrera Docente  -, el Poder Reglamentario no solamente ha establecido expresamente que los colegios profesionales deben ser contados entre las instituciones gremiales  sino que ha prescrito que dicho representante deba ser elegido entre las organizaciones de educadores debidamente legalizadas, término que claramente es mucho más amplio que el utilizado por el numeral 4.f de la Ley N.° 1362 y que comprende naturalmente a todas aquellas organizaciones de educadores válidamente constituidas independientemente de que su creación haya sido el producto directo de una Ley o de un convenio entre partes y de un proceso posterior de inscripción. Se transcribe, en lo conducente el artículo 17, párrafo primero, del Decreto Ejecutivo N.° 2235 de 14 de febrero de 1972:

“ARTICULO 17.

El Tribunal de la Carrera Docente estará integrado en la forma que indica el artículo 77 del Estatuto, bajo la presidencia del representante del Ministerio de Educación Pública. El representante de la Dirección General deberá ser un servidor regular de la misma. El representante de las organizaciones de educadores deberá ser escogido por éstas alternativamente, de manera que en cada período su representante sea un miembro de una organización diferente. Las organizaciones de educadores (Colegios, Profesionales, Asociaciones y Sindicatos), debidamente legalizados, deberán presentar al Ministerio, un mes antes de vencerse el período de dos años para el cual fue electo su representante una nómina integrada con dos asociados de cada una de las organizaciones;(…)(El subrayado es nuestro)”

CONCLUSION:

Conforme lo expuesto, se concluye que:

- Que si bien el Legislador del año 2013 amplió el ámbito y número de aquellas organizaciones que pueden participar en la designación del representante gremial ante el Consejo Superior de Educación Pública – de modo tal que no solamente las asociaciones civiles puedan participar en dicho procedimiento-, lo cierto es que    el artículo 4.f de la Ley N. 1362, reformado así por la Ley N.° 9126, ha delimitado, sin embargo,  el concepto de “organizaciones de educadores” para que se circunscriba a las organizaciones gremiales de educadores que por su régimen jurídico y porque su creación no ha sido el resultado directo de un acto legislativo, han debido, entonces, realizar un trámite de inscripción conforme la Ley,

- Que, a efectos de lo que dispone el artículo 4.f de la Ley  N. 1362, reformado así por la Ley N.° 9126, los colegios profesionales no pueden ser considerados como “organizaciones de educadores inscritas conforme la Ley” y por tanto no pueden participar válidamente en el procedimiento para la designación del representante gremial ante el Consejo Superior de Educación Pública

Sin otro particular,

Jorge Oviedo Álvarez                                 Roberth Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                      Abogado de Procuraduría