13 de junio de 2018

C-132-2018

 

Señor

Andrés Sandí Solís

Secretario del Consejo Municipal

Municipalidad de Mora

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio ACM-58-05-2016 del 25 de abril de 2016, reasignado a mi persona el 25 de mayo de 2018.

 

            En el oficio ACM-58-05-2016, se transcribe el acuerdo 6, inciso 1, tomado por el Concejo Municipal de Mora en la sesión 58-2016, celebrada el 08 de febrero de 2016, mediante el cual el órgano colegiado consulta si los Concejos Municipales tienen la potestad de reglamentar y fiscalizar el funcionamiento de los Consejos de Distrito, incluyendo dentro de esa normativa aspectos como las causales para la perdida de credenciales, o el manejo de documentación pública como la correspondencia y los libros de actas de dichos funcionarios entre otros, según se indica.

 

            Conforme lo exige el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815, se adjunta la asesoría jurídica institucional, oficio, sin consecutivo fechado 15 de febrero de 2016, en el cual se concluye, primero, que conforme los artículos 13 y 57 del Código Municipal, es factible que el Concejo Municipal reglamente el funcionamiento de los Consejos de Distrito; y segundo, con sustento en los artículos 21 y 22 de la ley General de Control Interno, el sistema de control interno es responsabilidad directa de la Auditoria Municipal como órgano de control interno municipal.

 

       Para contestar la consulta formulada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. El Concejo Municipal puede reglamentar el funcionamiento de los Concejos de Distrito; y b. La materia relativa a la pérdida de credenciales de los miembros del Concejo de Distrito, está reservada a la Ley.

 

 

A.                EL CONCEJO MUNICIPAL PUEDE REGLAMENTAR EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS DE DISTRITO.

 

El Código Municipal, Ley No. 7794, define a los Concejos de Distrito y sus funciones, en sus artículos 54 y 57, los cuales de seguido se transcriben:

 

“Artículo 54. - Los Concejos de Distrito serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente.

 

  Sin perjuicio de las atribuciones de otras instituciones del Estado, los consejos de distrito, dentro de su jurisdicción territorial y de acuerdo con las presente Ley, promoverán la eficiencia de la actividad del sector público y velarán por ella.

 

  Artículo 57. - Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones:

 

  a) Proponer ante el Concejo Municipal a los beneficiarios de las becas de estudio, los bonos de vivienda y alimentación, y las demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a disposición de cada distrito.

 

  b) Recomendar al Concejo Municipal el orden de prioridad para ejecutar obras públicas en el distrito, en los casos en que las instituciones estatales desconcentren sus decisiones.

 

  c) Proponer al Concejo Municipal la forma de utilizar otros recursos públicos destinados al respectivo distrito.

 

d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito.

 

            e) Fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus distritos.

 

            f) Servir como órganos coordinadores entre actividades distritales que se ejecuten entre el Estado, sus instituciones y empresas, las municipalidades y las respectivas comunidades.

 

            g) Informar semestralmente a la municipalidad del cantón a que pertenezcan, sobre el destino de los recursos asignados al distrito, así como de las instancias ejecutoras de los proyectos.

 

h) Recibir toda queja o denuncia, que sea de su conocimiento, sobre la ilegalidad  o arbitrariedad de una actuación material, acto, omisión o ineficiencia de las personas funcionarias públicas, trasladarla ante el órgano o ente público que corresponda y darles seguimiento, hasta la resolución final, a los casos que lo ameriten.

 

i) Las funciones que el Concejo Municipal delegue por acuerdo firme, conforme a la ley.”

 

(El resaltado no corresponde al original)

 

       Luego, la Ley es clara en señalar que los Concejos de Distrito son órganos auxiliares que tienen esencialmente una función de apoyo y coordinación en relación con su respectiva  Municipalidad. De seguido, es importante destacar que los Concejos de Distrito están  obligados a ejercer también aquellas funciones que, por acuerdo del Consejo Municipal, se les delegue conforme la Ley.

 

       La naturaleza de los Concejos de Distrito como órganos auxiliares de la Municipalidad ha sido abordada por este Órgano Asesor, en el dictamen C-367-2007 del 11 de octubre de 2007, reiterado por dictámenes C-203-2012 del 21 de agosto de 2012 y C-098-2018 del 11 de mayo 2018, en el cual se señaló lo siguiente:

 

"Por su parte, en la doctrina nacional, concretamente el jurista Eduardo Ortiz Ortiz, en relación con los Concejos de Distrito, explicó:

 

(...) Los Concejos de Distrito son auxiliares de las Municipalidades en la promoción y gestión de los intereses y asuntos locales, en el ámbito territorial correspondiente. (...) Sus funciones consisten en colaborar con las Municipalidades, sea sirviéndoles de enlace con la comunidad distrital o fiscalizando obras municipales en el distrito, sea preparando o ejecutando actos o actuaciones municipales, como cuando elaboran listas de obras públicas urgentes en el distrito […] Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia."

 

Por su parte, y en razón de ese carácter de colaborador o auxiliar que revisten éstos órganos,  se ha afirmado que con la creación de los Concejos de Distrito lo que pretendía el legislador era institucionalizar el canal de comunicación entre las organizaciones de base y la Municipalidad.

 

            La figura en estudio también ha sido desarrollada por la jurisprudencia nacional. Concretamente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha explicado, en relación con los Concejos de Distrito, que:

 

“(…) I.- CONCEJOS DE DISTRITO.- (…) son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia"(...)” (El original no está subrayado)

 

Consecuencia de lo anterior, es evidente que entre el Concejo Municipal y  sus respectivos Concejos de Distrito existe una relación jerárquica, en virtud de la cual, como es natural, aquel cuerpo deliberante – órgano superior supremo de la Municipalidad -  se encuentra en la potestad de  reglamentar el funcionamiento de los Concejos de Distrito que existan en su correspondiente cantón. Doctrina del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública. En todo caso es importante anotar que el artículo 13 del Código Municipal le ha reconocido al Concejo Municipal, precisamente por ser jerarca superior supremo de la respectiva Municipalidad,  la potestad de reglamentar los servicios municipales y el funcionamiento de sus órganos. Ergo, es claro, otra vez, que el Concejo Municipal puede reglamentar el funcionamiento de sus Concejos de Distrito. Se transcriben incisos c) y d) del artículo 13 del Código Municipal:

 

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

 

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

(…)”

 

       De seguido, conviene apuntar que es de suyo que como parte de su potestad de reglamentar el funcionamiento de los Concejos de Distrito, el respectivo Concejo Municipal tiene la facultad jurídica de reglamentar la gestión de la documentación pública, particularmente libros de actas,   de los dichos Concejos de Distrito.

 

       En este sentido, es menester advertir que por ser órganos colegiados, y por tomar sus decisiones a través de los procesos deliberativos y de votación,  es evidente que los Concejos de Distrito se encuentran, del mismo modo que cualquier colegio administrativo incluyendo los Concejos Municipales,  en la obligación de levantar un acta de cada una de sus sesiones, donde se hagan constar los acuerdos tomados y, sucintamente, las deliberaciones habidas. Es decir que los Concejos de Distrito deben gestionar un libro de actas.  Esto en aplicación auto integrativa de los numerales 47 del Código Municipal y 56 de la Ley General de la Administración Pública. Debe insistirse. Por el procedimiento colegiado que los Concejos de Distrito deben sustanciar para formar su voluntad administrativa, es esencial una correcta gestión de sus libros de actas. Así las cosas, es claro que el Concejo Municipal puede, efectivamente,  reglamentar la gestión y tramitación de los libros de actas de los Concejos de Distrito. Esto en el tanto se comprende, con naturalidad,  que la gestión de las actas de los Concejos de Distrito es parte esencial de su funcionamiento.

 

       Un razonamiento análogo hay que hacer respecto de la correspondencia que reciban los Concejos de Distrito.

 

       Al respecto,  se impone decir que, de forma análoga lo que  sucede con el Concejo Municipal,  la correspondencia, y comunicaciones en general, que se conoce en sesión del Concejo de Distrito, es aquella que las personas le dirigen a ese cuerpo deliberativo,  con la finalidad de que sea conocida por éste en razón de las competencias y funciones que la Ley le otorga. (Sobre la correspondencia del Concejo Municipal, ver -179-2016 del 29 de agosto de 2016)

 

       Tómese nota que, de acuerdo con el artículo 57 del Código de Municipal, el Concejo de Distrito recibe gestiones para beneficiarios de becas de estudio, bonos de vivienda y alimentación, además de recibir de parte de los munícipes del distrito propuestas de obras públicas, además de quejas y denuncias en relación con el funcionamiento de los servicios municipales.

 

       Así las cosas, es notorio que la gestión y trámite de la correspondencia de los Concejos de Distrito es parte de su funcionamiento, y que por tanto dicha actividad puede ser reglamentada por el respectivo Concejo Municipal.

 

       Ahora bien, no obstante todo lo anterior, lo cierto es que la potestad reglamentaria del Concejo Municipal no le habilita para reglamentar la pérdida de credenciales de los integrantes del Concejo de Distrito.

 

 

B.                LA MATERIA RELATIVA A LA PÉRDIDA DE CREDENCIALES DE LOS MIEMBROS DEL CONCEJO DE DISTRITO, ESTÁ RESERVADA A LA LEY.

 

       En efecto, a pesar de que no existe discusión respecto a la posibilidad de que el Concejo Municipal reglamente el funcionamiento de los Concejos de Distrito, es necesario acotar que dicha potestad no le habilita, sin embargo,  para reglamentar la pérdida de credenciales de los integrantes del Concejo de Distrito.

 

       En este sentido, conviene advertir, en primer lugar, que, de acuerdo con el artículo 55 del Código Municipal, el cargo de integrante de un Concejo de Distrito es un cargo de elección popular.

 

“Artículo 55. - Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los presentes y según el orden de elección. Los miembros del Concejo de Distrito serán elegidos popularmente por cuatro años, en forma simultánea con la elección de los alcaldes municipales, según lo dispuesto en el artículo 14 de este código, y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral. Desempeñarán sus cargos gratuitamente.

 

Artículo 56. - Para ser miembro de un Concejo de Distrito se deben reunir los mismos requisitos señalados en el artículo 22 del código para ser regidor municipal, excepto el referente a la vecindad que, en este caso, deberá ser el distrito correspondiente. En cualquier momento, los miembros de los Concejos de Distrito podrán renunciar a sus cargos; en tal caso, corresponderá al Tribunal Supremo de Elecciones reponer a los propietarios cesantes en el cargo, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección.”

 

       Así las cosas, es notorio que la materia relativa a la cancelación de credenciales de los miembros de los Concejos de Distrito, es un objeto cuya regulación está reservada a la Ley pues implica la prescripción de la forma de ejercitar un derecho fundamental, sea el derecho al acceso, en condiciones de igualdad, a los cargos públicos de elección popular.

 

       En este sentido, debe recordarse que es un axioma del régimen de las libertades y derechos fundamentales, el hecho de que su regulación está reservada  a la Ley. Doctrina del artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública.

 

       Debe insistirse. A pesar de que ha sido la Ley la que  ha creado el cargo de integrante de Concejo de Distrito, lo cierto es que ha sido la misma Ley la que ha configurado dicho cargo como de elección popular, por lo cual, y  en virtud de dicha normativa, está fuera de toda duda que  todas los ciudadanos costarricenses que tengan su domicilio electoral en el respectivo distrito tienen el derecho de postularse, en igualdad de condiciones, para dicho cargo. Luego, el ejercicio de dicho derecho fundamental, incluyendo el régimen que regula la pérdida de dicho cargo, es una materia reservada la Ley. Ergo, el Concejo Municipal no tiene la potestad de reglamentar la pérdida de credenciales de los integrantes de los Concejos de Distrito.

 

 

C.                CONCLUSION:

 

Conforme lo expuesto, se concluye que los Concejos Municipales tienen la potestad de reglamentar el funcionamiento de los Concejos de Distrito, lo cual comprende, la potestad de reglamentar la gestión de la documentación pública de dichos órganos colegiados, particularmente lo relativo a los libros de actas y la correspondencia. No obstante, dicha potestad del Concejo Municipal no le habilita, sin embargo,  para reglamentar la pérdida de credenciales de los integrantes del Concejo de Distrito.

 

Sin otro particular,

 

 

Jorge Oviedo Álvarez                                               Robert W. Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                  Abogado de la Procuraduría