11 de setiembre de 2017

C-203-2017

Licenciado

Leonidas Alberto Gutiérrez Vásquez

Secretario del Concejo Municipal

Municipalidad de Aserrí

Estimado señor

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio SMA-1013-09-16, por medio del cual nos informó que el Concejo Municipal de Aserrí, mediante el acuerdo número 24-002, artículo 5, tomado en la sesión extraordinaria n.° 002, celebrada el 27 de mayo de 2016, decidió plantear varias consultas relacionadas con la integración de las comisiones municipales.

            Específicamente, los puntos sobre los cuales se requiere nuestro criterio son los siguientes:

“1) Referirse a los aspectos legales y reglamentarios que regulan el funcionamiento de las Comisiones Municipales Permanentes y especiales previstas en el artículo 49 del Código Municipal, y emitir su criterio sobre si las actuales comisiones municipales fueron integradas con apego a la Legislación Municipal Vigente, la Jurisprudencia Nacional y los Principios Fundamentales de Derecho Constitucional?

2) Emitir un pronunciamiento acerca de si tal como fueron nombrados los integrantes actuales se respeta el derecho de representación política, igualdad, y proporcionalidad en cada una de las comisiones municipales instaladas y juramentadas por el Sr. Presidente Municipal?

3) Dimensionar los efectos jurídicos para el caso de que la integración de las comisiones no estuvieren integradas conforme a derecho.”

I.                    SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

            De la lectura de la consulta que se nos plantea se desprende que parte de la pretensión consiste en que se analice el ajuste a derecho de algunas decisiones adoptadas por el Presidente del Concejo Municipal en materia de integración de comisiones permanentes y especiales.     

            Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría no está en posibilidad de emitir criterio sobre ese aspecto, pues ello implicaría contradecir el carácter general y abstracto de nuestros dictámenes.  Así lo hemos señalado en otras oportunidades:

“... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados.  (…)  aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.  Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios..." (Dictamen C‑194‑94 del 15 de diciembre de 1994.  En el mismo sentido ver −entre muchos otros− el dictamen C-159-2004 del 25 de mayo de 2004, el C-220-2014 del 18 de julio de 2014 y el C-152-2016 del 7 de julio de 2016).

“… en punto a la solicitud de revisar los actos del Concejo Municipal, es necesario recordar que este órgano asesor no esta facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de los actos que realiza la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva sobre la cuestión planteada”. (Dictamen C-119-2008 de 16 de abril de 2008.  El subrayado es del original. En el mismo sentido puede consultarse el dictamen C-369-2008 del 9 de octubre de 2008 y el C-387-2008 del 28 de setiembre de 2008).

A pesar de lo anterior, haremos referencia a algunos antecedentes emanados de la jurisdicción constitucional y de esta Procuraduría sobre los requisitos que deben observarse para integrar las comisiones municipales.  Esto con la intención de que el órgano consultante tenga parámetros para decidir si los actos concretos emitidos por esa Municipalidad se encuentran ajustados a derecho.

II.                SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA INTEGRACIÓN DE LAS COMISIONES MUNICIPALES

Las comisiones municipales tienen una importancia significativa para el adecuado funcionamiento de una municipalidad, pues fungen como órganos preparatorios para la conformación de la voluntad del Concejo Municipal, según lo dispuesto en el artículo 44, párrafo segundo, del Código Municipal.

Generalmente, a los diferentes grupos políticos les interesa tener la mayor participación posible en las comisiones conformadas en cada municipalidad, pues ello les permite tener una influencia directa en los asuntos que ahí se discuten y acrecentar las posibilidades de negociación política, tanto a lo interno de la comisión, como en los acuerdos del Concejo Municipal. 

A pesar de lo anterior, puede ocurrir que no exista la posibilidad de integrar las comisiones de forma tal que todos los grupos políticos representados en el Concejo tengan participación en ellas.    Ante esa situación, deben utilizarse criterios objetivos −acordes con el Derecho de la Constitución y, en particular, con el principio democrático y el de respeto del pluralismo político− para que exista una representación razonable en las distintas comisiones, teniendo claro, insistimos, que aun cuando se respeten los lineamientos derivados del principio democrático, es probable que no todos los grupos políticos tengan participación en todas las comisiones.

Sobre lo anterior la Sala Constitucional sostuvo, desde hace muchos años, que si bien el Presidente del Concejo Municipal no está obligado a constituir todas las comisiones de manera que representen fielmente la composición del Concejo, sí está obligado a utilizar todos los medios razonables para dar una efectiva participación a todos aquellos grupos representados en ese órgano colegiado (sentencia n.° 6588-98 de las 7:45 horas del 16 de setiembre de 1998).

Por otra parte, interesa señalar que aun cuando el Presidente del Concejo Municipal es el encargado de integrar las comisiones ordinarias y especiales, dicha labor no es completamente discrecional, sino que debe realizarse, en la medida de lo posible, en proporción al número de fracciones políticas representadas en la corporación, pues así lo exige el artículo 34, inciso g), y el numeral 49, párrafo segundo, del Código Municipal.  En esa línea se ha orientado la jurisprudencia constitucional al conocer sobre la integración de las comisiones de la Asamblea Legislativa, jurisprudencia que es aplicable, con las modulaciones del caso, al ámbito municipal.   Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias, la 5969-98 de las 15:46 horas del 19 de agosto de 1998, la 14253-2004 de las 14:16 horas del 15 de diciembre de 2004, la 1361-2011 de las 9:41 horas del 4 de febrero de 2011, la 5596-2012 de las 16:07 horas del 2 de mayo de 2012, y la 10281-2013 de las 14:30 horas del 31 de julio de 2013.

También la Sala Constitucional ha sostenido (refiriéndose siempre a las comisiones legislativas) que lo que se pretende es una representación a escala, pero no que exista una coincidencia matemática absoluta entre la composición del plenario y la de las comisiones legislativas.  En esa dirección se ha dicho que “… es un sistema proporcional, no matemático, de manera tal que debe procurarse una representación equitativa (representación a escala), sin llegar al absurdo de pretender exactitud”. (Sala Constitucional, sentencia n° 12497-2015 de las 11:00 horas del 12 de agosto de 2015).

Además, ha indicado el Tribunal Constitucional que la proporcionalidad que se exige en la conformación de las Comisiones Legislativas debe observarse en la integración de cada una de ellas y no solamente en la totalidad.  Sobre ese aspecto ha sostenido que “… no es atendible el argumento del Presidente de la Asamblea en el sentido de que “la proporcionalidad debe verse en conjunto respecto de la totalidad de las comisiones conformadas” pues, desde la óptica de los principios constitucionales apuntados, la proporcionalidad debe respetarse principalmente –aunque no exclusivamente− en todas y cada una de las comisiones permanentes, pues cada una tiene su materia especial, y en cada una de ellas, en la proporción en que fueron elegidos, los distintos representantes del pueblo tienen derecho a tener voz y voto”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 1361-2011 de las 9:41 horas del 4 de febrero de 2011).

Por otra parte, esta Procuraduría ha señalado que las comisiones permanentes deben ser integradas por regidores propietarios, no por suplentes, aunque éstos últimos sí pueden participar en las sesiones con voz, pero sin voto.  También hemos sostenido que las comisiones permanentes no pueden ser integradas por síndicos. (Ver el dictamen C-210-2010 del 15 de octubre de 2010, el C-050-2011 del 3 de marzo de 2011 y el C-053-2014 del 24 de febrero de 2014).

Además, hemos afirmado que la potestad para integrar las comisiones municipales es una atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal, por lo que el Concejo no debe intervenir en las designaciones que se realicen, lo que implica que contra lo dispuesto por el Presidente del Concejo Municipal en materia de integración de comisiones municipales no cabe recurso alguno.  (Ver C-470-2006 del 23 de noviembre de 2006).

También hemos sostenido que los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal con base en informes rendidos por comisiones mal nombradas, son eficaces.  Esto debido a que tales acuerdos reflejan la voluntad del Concejo Municipal, no de las comisiones, las cuales solo emiten dictámenes no vinculantes. Lo anterior sin perjuicio de la eventual responsabilidad del Presidente del Concejo Municipal, responsabilidad que debe determinarse mediante un procedimiento administrativo levantado al efecto.  (Ver dictamen C-229-2013 del 22 de octubre de 2013).

III.             CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría no está en posibilidad de emitir criterio sobre el ajuste a derecho de las decisiones del Presidente del Concejo Municipal de Aserrí en lo relativo a la conformación de las comisiones municipales.  A pesar de ello, se suministran algunos antecedentes emanados de la jurisdicción constitucional y de esta Procuraduría sobre los requisitos que deben observarse para integrar las comisiones municipales.  Esto con la intención de que el órgano consultante tenga parámetros para decidir si los actos concretos emitidos por esa Municipalidad se encuentran ajustados a derecho.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm