18 de julio 2018

C-163-2018

 

Señora

Rocío Aguilar

Ministra de Hacienda

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio DM-1554-2017 del 9 de agosto de 2017, mediante el cual el entonces Ministro de Hacienda, señor Helio Fallas, nos planteó la siguiente interrogante:

 

¿Faculta la normativa vigente a la Caja Costarricense de Seguro Social para desconocer el poder de Dirección del Poder Ejecutivo en Materia de Finanzas Públicas?

 

 

            La presente consulta se acompaña del criterio de la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

            Asimismo, debemos señalar que mediante oficio ADPb-4410-2018 del 30 de mayo de 2018, conferimos audiencia al Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, en virtud de que lo consultado tiene relación con la competencia de dicha entidad. Dado lo anterior, mediante oficio PE-1590-2018 del 14 de junio de 2018, la Directora del Despacho de la Presidencia Ejecutiva de la Caja, dio respuesta a nuestra solicitud.

 

 

I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA DE LA CCSS

 

La Caja Costarricense del Seguro Social (en adelante CCSS), fue creada mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales. Posteriormente, su reconocimiento fue incorporado por el Constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, disponiendo:

 

“ARTÍCULO 73.-

Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma parte del original)

 

 

De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. Sobre el particular, el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la Caja establece:

 

“Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente.

Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas."(Así reformado por el artículo 85 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000) (La negrita no es del original)

 

Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:

 

“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social…”

 

 

Ahora bien, esta Procuraduría también ha señalado que la autonomía política o de gobierno de la Caja, únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto, en el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se dispuso:

 

“Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.

Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)

Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.”

De lo anterior podemos llegar a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en este campo, así como tampoco podría hacerlo una decisión administrativa de otro órgano u ente público. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a esa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el legislador y a políticas generales del Poder Ejecutivo en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.

 

Lo anterior resulta de vital importancia para evacuar la interrogante planteada, que se refiere al poder de dirección del Poder Ejecutivo sobre la CCSS, específicamente en materia de finanzas públicas.

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO 

 

Antes de proceder a evacuar el tema específico consultado, debemos advertir que a partir de lo dispuesto en los los artículos 183 y 184 de nuestra Constitución, corresponde a la Contraloría General de la República la labor de fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública, incluyendo la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, así como la facultad de fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

De ahí que a partir de dichas normas y de lo dispuesto en los numerales 4 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, corresponda a dicho órgano pronunciarse sobre aquellos asuntos donde se discuta el uso correcto de los fondos públicos y, específicamente, la materia presupuestaria (ver opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero de 2007, así como los dictámenes número C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009, C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y C-108-2011 y C-111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).

            No obstante lo anterior, como la interrogante que se plantea está relacionada con el poder de dirección del Poder Ejecutivo y la interpretación de las normas que regulan la actividad de la CCSS, procederemos a entrar al fondo de lo consultado, sin perjuicio de lo que, en definitiva, pueda señalar la Contraloría General de la República como órgano constitucional encargado de fiscalizar los fondos públicos.

 

            Sobre el particular, tal como adelantamos en el apartado anterior, deben diferenciarse los diferentes ámbitos de autonomía que han sido reconocidos a la Caja Costarricense de Seguro Social. Por un lado, la Caja goza de una autonomía de gobierno reconocida de manera plena en materia de seguros sociales, pero, por otro lado, goza únicamente de una autonomía de primer grado (administrativa) para desarrollar todas las demás actividades no comprendidas dentro del concepto de seguridad social. Esta diferenciación tiene sus implicaciones en materia de finanzas públicas.

 

Precisamente al reconocerse a la CCSS, de manera exclusiva y excluyente la administración y el gobierno de los seguros sociales, se le permite aprobar su presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a su competencia, potestad que también es reconocida en el artículo 14 de su Ley Constitutiva que señala:

 

“Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:

(…)

f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;

(…)

h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior.

(Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983)

(…)” (En esa misma línea, artículos 1, 3 y 23)

 

 Es por ello que compete a la Junta Directiva de la CCSS dictar todas aquellas disposiciones reglamentarias en materia de seguridad social, dentro de las cuales se incluye definir la cobertura y las cuotas del sistema, respetando el contexto constitucional. Potestad que no está sujeta a más límite que los criterios técnicos existentes, dada la autonomía especial que ha sido reconocida a la Caja en esta materia. Lo anterior bajo un principio de razonabilidad y no arbitrariedad.

 

En esa línea, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo 73 constitucional, fijó un modo forzoso de contribución tripartita entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine”.

 

Es claro entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la norma constitucional, requiere de la contribución tripartita establecida en la norma constitucional cuyos montos serán fijados a través de la potestad reglamentaria de la CCSS, tal como se reconoció en la sentencia 5505-2000 de las 14:38 horas del 5 de julio de 2000, en la cual la Sala Constitucional precisó:

 

“De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía administrativa y de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye la fijación de las cuotas de la seguridad social (el destacado no es del original).

 

 

Por tanto, es claro que la potestad reglamentaria de la CCSS para fijar las cuotas de la seguridad social, no puede ser soslayada ni por el Poder Ejecutivo, ni por el legislador al aprobar las normas presupuestarias.

 

  La garantía constitucional de la CCSS para que se respete su potestad reglamentaria en materia de fijación de las cuotas de la seguridad social, no sólo derivada de la autonomía de gobierno que le reconoce el numeral 73 de la Constitución, sino que en materia presupuestaria es mucho más explícita. Al respecto, el artículo 177 constitucional indica en lo que interesa:

 

ARTÍCULO 177.-.-La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo.      

(…)

  Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

            El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuestos extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria.

(…)

Artículo 177 (párrafo tercero) - Transitorio.-La Caja Costarricense del Seguro Social deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo, incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en un plazo no mayor de diez años. contados a partir de la promulgación de esta reforma constitucional.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 2738 del 12 de mayo de 1961) (La negrita no es del original)

 

 

De la norma anterior, se desprende que si bien el Poder Ejecutivo, a través del Departamento correspondiente del Despacho de Hacienda, tiene la responsabilidad de elaborar el proyecto de presupuesto ordinario, el Constituyente previó una protección reforzada a los recursos destinados a la seguridad social, obligando a crear las rentas suficientes para cubrir las necesidades actuales y futuras del sistema. De igual forma, ante la existencia de un déficit, la norma constitucional exige al Estado cubrirlo y, específicamente, obliga al Poder Ejecutivo a incorporar la partida correspondiente en el próximo proyecto de presupuesto.

 

Por tanto, es claro que dentro de las garantías constitucionales otorgadas a favor de la CCSS como administradora del sistema de seguridad social, está el deber de dotarla de los recursos suficientes para hacer sostenible el sistema. Por tanto, las cuotas de la contribución tripartita deberán ser fijadas por la propia institución, a partir de estudios técnicos y mediante la potestad reglamentaria ya comentada. Sobre este tema, la Sala indicó en la sentencia N° 6256-94 las 9:00 horas del 25 de octubre de 1994:

 

 

“Tratándose de recursos ordinarios, sólo la institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia institución. (La negrita no es del original)        

 

 

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que, en materia de seguridad social, los recursos de la Caja tienen una protección especial y, aun cuando no existe un porcentaje específico asignado a su favor en la norma constitucional, es lo cierto es que el artículo 177 comentado, exige al Estado garantizar sus cuotas para la sostenibilidad del régimen, cuotas que son fijadas por aquella institución en ejercicio de su autonomía. Por tanto, el poder de dirección del Poder Ejecutivo en esta materia no es oponible.

 

Debe destacarse, además, que no existe en nuestro ordenamiento jurídico una norma que obligue a la Caja a someterse al poder de dirección del Poder Ejecutivo en materia de seguridad social, pues se entiende que dentro de su potestad de gobierno se encuentra la fijación de los montos de las cuotas de la seguridad social, bajo estrictos criterios técnicos. 

 

Ahora bien, también indicamos que en las materias excluidas del concepto de seguridad social, la autonomía de la Caja es de primer grado, al igual que la reconocida a las instituciones referidas en los numerales 188 y 189 de la Constitución. Por tanto, el Poder Ejecutivo sí cuenta en dichos ámbitos con una potestad de dirección general, por cuanto la autonomía administrativa no implica una desarticulación completa de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que exista un régimen de inmunidad frente a la ley (ver dictamen C-130-2006 del 30 de marzo de 2006).

 

De ahí que resulte válido que desde el Poder Ejecutivo se giren directrices obligatorias a las instituciones autónomas, dentro del marco de sus respectivas competencias, pero siempre y cuando éstas sean de carácter general, pues no podrían existir lineamientos específicos u órdenes concretas sobre el campo de sus funciones descentralizadas (Ver dictamen C-157-2016 del 18 de julio de 2016).

 

            La Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a lineamientos generales del Poder Ejecutivo en lo que respecta a la materia ajena a la administración de los seguros sociales. Sin embargo, en materia de seguridad social su potestad de gobierno la excluye del ámbito de actuación del legislador y del Poder Ejecutivo.

 

III.             CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto, debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      La autonomía de gobierno reconocida en el artículo 73 constitucional a favor de la CCSS, le otorga la capacidad de definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente;

 

b)      No obstante lo anterior, dicha autonomía política únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución, por lo que la Caja sí estaría sujeta a lo dispuesto por el legislador y a las políticas generales del Poder Ejecutivo en campos diferentes a la administración de los seguros sociales;

 

 

c)      A partir de lo dispuesto en los numerales 73 y 177 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 1, 3, 14  y 23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, le corresponde a dicha entidad de manera exclusiva y excluyente aprobar su presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a las cuotas de la seguridad social, competencia que no puede ser soslayada ni por el Poder Ejecutivo, ni por el legislador al aprobar las normas presupuestarias. Ergo, el poder de dirección del Poder Ejecutivo no resulta imponible en este ámbito de autonomía;

 

d)     La Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a lineamientos generales del Poder Ejecutivo en lo que respecta a la materia ajena a la administración de los seguros sociales, sin que esto implique la posibilidad de un control concreto de sus actuaciones;

 

e)      Dicho criterio se emite sin perjuicio de lo que en definitiva disponga la Contraloría General de la República como órgano encargado de la Hacienda Pública.

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

C: Presidencia Ejecutiva CCSS.