14 de diciembre del 2018

C-313-2018

 

 

Licenciado

Daniel Arce Astorga

Auditor Interno

Municipalidad de Goicoechea

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-260-2017 de fecha 29 de agosto del 2017, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“1- ¿Puede un Alcalde conforme a los artículo 17 Atribuciones inciso K) y el artículo 144[1] Permisos con goce de salario, autorizar a los miembros de la Junta Directiva de una Asociación Solidarista de Empleados a reunirse en horas laborales?”

 

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

 

La consulta se centra en determinar si lo dispuesto en el inciso k) del artículo 17 en relación con el numeral 153 del Código Municipal (antiguo 144 del mismo cuerpo normativo), facultan al Alcalde Municipal para autorizar a los miembros de la Junta Directiva de una Asociación Solidarista de Empleados a reunirse en horas laborales. Dichas normas a la letra y en su orden, prescriben, en lo de interés:

 

“Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008)

            (…)

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo…” (El subrayado no es del original)

 

“Artículo 153. — El alcalde municipal concederá permiso con goce de salario en los siguientes casos:

 

a)      Por matrimonio del servidor: cinco días hábiles, contados a partir del día de la ceremonia, previa constancia extendida por autoridad competente.

 

b)      Por muerte del cónyuge, el compañero, los hijos, los entenados, los padres (naturales o adoptivos), los hermanos consanguíneos: cinco días hábiles, contados a partir del día del fallecimiento, previa constancia extendida por autoridad competente.

 

c)      Por nacimiento de hijos (productos vivos) o adopción legal: tres días hábiles a conveniencia del servidor, contados ya sea a partir del nacimiento o de que la cónyuge sea dada de alta por el centro hospitalario donde fue atendida, previa constancia extendida por autoridad competente.

 

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 144 al 153)”

 

En primer lugar, en atención al tema consultado, a nuestro criterio de forma previa a dar respuesta a la interrogante formulada, resulta importante analizar el marco jurídico que regula la relación de empleo en la que los funcionarios municipales se encuentran inmersos.

 

Sobre el particular, este órgano técnico asesor, ha sostenido en el Dictamen C-058-2016 del 01 de abril del 2016, lo siguiente:

 

“… Para un correcto enfoque del asunto que se plantea, se hace oportuno determinar la normativa que rige en las relaciones de empleo con los funcionarios municipales...

 

Cabe resaltar que el régimen municipal, en nuestro medio, se regula a nivel constitucional, disponiendo los artículos 168 y siguientes de nuestra Ley Fundamental, en lo que interesa, que los gobiernos locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses y servicios locales.

 

Por su parte, la Ley General de la Administración Pública refiere, en el artículo 1º, que la Administración Pública la conforman el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado…

 

Finalmente, el Código Municipal –Ley número 7794, de fecha 30 de abril de 1998–señala, en su artículo segundo, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 2. - La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines". (El destacado no pertenece al texto original.)

 

De la normativa transcrita se deduce que las entidades municipales integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política…

 

Pese a que constitucionalmente se habla de un estatuto de servicio civil, como la normativa fundamental para esas relaciones públicas de empleo, la jurisprudencia patria ha reconocido que tal régimen está regulado también en otras normas, regidas en esencia, por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo…”  (Ver en el mismo sentido el Dictamen C-082-2011 del 13 de marzo del 2011)

 

De lo expuesto, no cabe duda que, las entidades municipales integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

 

Indubitablemente el Alcalde municipal, como administrador general y jefe de las dependencias municipales, tiene atribuida una esfera específica y excluyente de competencia en materia de personal de la corporación territorial, incluida en ella el conceder licencias (artículo 17 inciso k) del Código Municipal), pudiendo en consecuencia, dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que dispone, a efectos de maximizar el rendimiento o efectividad de los funcionarios bajo su responsabilidad, en torno a los cuales le fue conferida la necesaria competencia material para ello (Dictamen C-100-2005 del 7 de marzo del 2005).  

 

Sin embargo, dichas funciones administrativas deben ejercerse, inexorablemente, en estricto apego al principio de juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública) y de acuerdo con el Código Municipal y los reglamentos respectivos. 

 

En orden con lo expuesto, fácilmente se extrae del contenido del artículo 153 del Código Municipal que el supuesto consultado no se encuentra dentro de los casos en que a un funcionario municipal se le podría conceder permiso con goce de salario; ergo, no puede el señor Alcalde otorgar un permiso de esa naturaleza a los miembros de la Junta Directiva de una Asociación Solidarista de Empleados para reunirse en horas laborales, utilizando como sustento la citada norma.

 

Por otra parte, es importante analizar la naturaleza jurídica de una Asociación Solidarista en atención al tema en consulta. La Ley 6970 del 07 de noviembre de 1984, Ley de Asociaciones Solidaristas y sus reformas, concretamente en los numerales 1, 3 y 4 dispone:

 

“ARTICULO 1º.-Las asociaciones solidaristas son organizaciones sociales que se inspiran en una actitud humana, por medio de la cual el hombre se identifica con las necesidades y aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones de manera justa y pacífica. Su gobierno y su administración competen exclusivamente a los trabajadores afiliados a ellas.”

 

“ARTICULO 3º.-Podrán constituirse asociaciones solidaristas como organizaciones sociales idóneas para el cumplimiento de los fines señalados en esta ley, en beneficio de los trabajadores de regímenes de empleo tanto público como privado.”

 

“ARTICULO 4º.- Las asociaciones solidaristas son entidades de duración indefinida, con personalidad jurídica propia, que, para lograr sus objetivos, podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y realizar toda especie de operaciones lícitas encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados, en procura de dignificar y elevar su nivel de vida. En tal sentido podrán efectuar operaciones de ahorro, de crédito y de inversión, así como cualesquiera otras que sean rentables. Asimismo, podrán desarrollar programas de vivienda, científicos, deportivos, artísticos, educativos, y recreativos, culturales, espirituales, sociales, económicos, lo mismo que cualquier otro que lícitamente fomente los vínculos de unión y cooperación entre los trabajadores, y entre éstos y sus patronos.

Las asociaciones solidaristas podrán realizar las actividades señaladas en este artículo, siempre y cuando no comprometan los fondos necesarios para realizar las devoluciones y pagos de cesantía que establece esta ley.”

 

Con fundamento en lo dispuesto en las citadas normas, las Asociaciones Solidaristas son organizaciones sociales, constituidas con personalidad jurídica propia, cuyo gobierno y administración es de los trabajadores afiliados a ellas, independientemente del régimen al que pertenezcan, sea de empleo público o privado, siendo por ello, que el sector patronal no forma parte de la dirección de estas asociaciones, lo que significa que la Asociación Solidarista es una persona jurídica independiente del empleador –en este caso de la Municipalidad de Goicoechea-; y por ende, en tesis de inicio, no debería ese municipio conceder permiso con goce de salario para reunirse en horas laborales, a los miembros de la Junta Directiva de la Asociación que allí opera.

 

Bajo esta inteligencia, no cabe duda que, para el evento de que esa corporación municipal esté otorgando este tipo de permisos con goce de salario a los miembros de la Junta Directiva de la Asociación Solidarista de Empleados, conlleva, en primer orden, la interrupción del ejercicio de labores por parte del funcionario que se beneficia de este. En segundo lugar, su autorización no encuentra sustento en el ordinal 153 del Código Municipal; consecuentemente, debe valorar esa corporación municipal la posible afectación a la efectiva prestación al servicio público que brinda.

 

En este contexto, además, no puede desconocer esa Municipalidad lo dispuesto por la Sala Constitucional, al cuestionarse la constitucionalidad de las licencias con o sin goce de salario.

 

En relación con este tema, nuestro máximo Tribunal Constitucional estimó que tales beneficios no son inconstitucionales, siempre que los permisos que se otorguen estén directamente relacionados con los fines de la institución y se concedan bajo estrictos parámetros de control (sentencia n.° 7261-2006 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006 y n.° 7966-2006 de las 16:59 horas del 31 de mayo de 2006). También resolvió que no se pueden otorgar permisos con goce de salario por razones personales, porque no corresponden a las necesidades de orden institucional (Sentencia n.° 7730-2000 de las 14:47 horas del 30 de agosto de 2000).

 

En todo caso, el otorgamiento de beneficios laborales como sería un permiso con goce de salario como el consultado, en general, debe darse con base en fundamentos razonables –debe cumplir con las exigencias de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad-; esto es, que atienda a circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen.

 

Finalmente, conforme lo ha señalado la Sala Constitucional, la gestión de fondos públicos debe sujetarse a los principios de moralidad, legalidad, eficiencia, austeridad y razonabilidad en el gasto público, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados, pues no existe discrecionalidad total de las Administraciones Públicas para crear fuentes de gasto. (Ver las resoluciones Nº 2006-006347 de las 16:58 hrs. del 10 de mayo de 2006, 06728-2006 de las 14:43 hrs. del 17 de mayo de 2006 y 2012-003267 de las 16:01 hrs. del 7 de marzo de 2012).

 

CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en todo lo manifestado, esta Procuraduría General concluye que:

 

1.- El Alcalde municipal, como administrador general y jefe de las dependencias municipales, tiene atribuida una esfera específica y excluyente de competencia en materia de personal de la corporación territorial, incluida en ella el conceder licencias (artículo 17 inciso k) del Código Municipal), pudiendo en consecuencia, dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que dispone, a efectos de maximizar el rendimiento o efectividad de los funcionarios bajo su responsabilidad, en torno a los cuales le fue conferida la necesaria competencia material para ello (Dictamen C-100-2005 del 7 de marzo del 2005).  

 

2.- Dichas funciones administrativas deben ejercerse, inexorablemente, en estricto apego al principio de juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública) y de acuerdo con el Código Municipal y los reglamentos respectivos. 

 

3.- Del estudio del contenido del artículo 153 del Código Municipal se concluye que el supuesto consultado no se encuentra dentro de los casos en que a un funcionario municipal se le podría conceder permiso con goce de salario; ergo, no puede el señor Alcalde otorgar un permiso de esa naturaleza a los miembros de la Junta Directiva de una Asociación Solidarista de Empleados para reunirse en horas laborales, utilizando como sustento la citada norma.

 

4.- Las Asociaciones Solidaristas son organizaciones sociales, constituidas con personalidad jurídica propia, cuyo gobierno y administración es de los trabajadores afiliados a ellas, independientemente del régimen al que pertenezcan, sea de empleo público o privado, siendo por ello, que el sector patronal no forma parte de la dirección de estas asociaciones, lo que significa que la Asociación Solidarista es una persona jurídica independiente del empleador –en este caso de la Municipalidad de Goicoechea-; y por ende, en tesis de inicio, no debería ese municipio conceder permiso con goce de salario para reunirse en horas laborales, a los miembros de la Junta Directiva de la Asociación que allí opera.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg