21 de diciembre de 2018

OJ-128-2018

Diputados (as)

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número ECO-120-2018 , de fecha 18 de julio de 2018, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Ley para evitar defraudaciones a la Caja Costarricense del Seguro Social en el pago de cuotas obrero patronales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 20254 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017 y OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018).

            Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 20254.

“ARTÍCULO 1.- Se adiciona un párrafo segundo al artículo 51 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, para que se lea de la siguiente manera:

“Artículo 51.- Las personas jurídicas, las entidades o colectividades que constituyan una unidad económica, dispongan de patrimonio y autonomía funcional, aunque estas últimas tengan o no personalidad jurídica, responderán solidariamente por las acciones o las omisiones violatorias de esta ley, cometidas por los representantes en el ejercicio de sus funciones. También responderán solidariamente y en forma proporcional a su participación en el capital social, los socios, por el pago de las cuotas obrero patronales de la persona jurídica que conforman.”

ARTÍCULO 2.- Se adiciona un inciso c) al artículo 9 de la Ley de Lucha contra el Fraude Fiscal, Ley N° 9416 del 14 de diciembre de 2016, que dirá lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Causas legítimas para el uso de la información (…)

c) La Caja Costarricense del Seguro Social, para exigir la responsabilidad solidaria y proporcional de los accionistas de una persona jurídica por el incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales podrá solicitar asimismo información al Banco Central de Costa Rica, con indicación del proceso o expediente administrativo de cobro respectivo.”

RIGE A PARTIR DE SU PUBLICACIÓN.-“ (Lo destacado constituye la novedad propuesta).

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Interesa advertir que la norma legal que se pretende reformar y que atribuye la naturaleza de responsable solidario de la obligación obrero patronal a empresas o colectividades que constituyan una “entidad económica”, fue avalada en términos muy parcos por la Sala Constitucional en su resolución No. 2015000109 de las 09:00 hrs. del 7 de enero de 2015.

Con la presente reforma se pretende extender la responsabilidad objetiva solidaria o sustituta, en forma proporcional a su participación en el capital social, a los socios o accionistas de dichas empresas o colectividades por el pago de las cuotas obrero patronales, a fin de tener mayor posibilidad de cobro efectivo y satisfactorio de dichas obligaciones económicas y garantizar así rentas suficientes para el sostenimiento financiero de la Seguridad Social.

Es innegable que este tipo de responsabilidad surge como una consecuencia secundaría a la realización de una hipótesis normativa en los casos de intermediación laboral y sustitución patronal, que en aras de la justicia social busca proveer los medios necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de obligaciones económicas en materia de Seguridad Social, no sólo en beneficio específico de los trabajadores, sino de la colectividad en general; máxime en tratándose de sistemas estructurados bajo claros esquemas contributivos solidarios en los que las prestaciones asistenciales y económicas se financian con las contribuciones de todos sus afiliados obligatorios.

Recordemos que recientemente la Sala Constitucional determinó la naturaleza jurídica de las aportaciones o contribuciones a la Seguridad Social como una “contribución parafiscal” creada incluso por el Constituyente originario, de modo que  contienen los elementos materiales de la obligatoriedad propia de un tributo –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo; en este caso al sostenimiento de la Seguridad Social. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos exclusivos –la propia Constitución prohíbe transferir o emplear dichos recursos (fondos y reservas) en finalidades distintas a las que motivaron su creación- (Resolución Nº 2018013658 de las 09:15 hrs. del 22 de agosto de 2018, Sala Constitucional).

Entonces lo que importa con el establecimiento y extensión propuesta de la responsabilidad objetiva solidaria o sustituta en cabeza de socios y accionistas de entidades que constituyan unidad económica, es lograr el pago efectivo de una obligación constitucional y legalmente impuesta, que es condición esencial para la existencia y sostenimiento del régimen de la Seguridad Social, creada en beneficio de los mismos contribuyentes y de la colectividad en general.

Efectivamente, con el proyecto de ley se amplía ex lege el sujeto pasivo del crédito fiscal a las personas físicas miembros unidades económicas que, de acuerdo con las leyes, están obligadas solidariamente al pago de una prestación económica determinada, según su participación alícuota en el capital social de aquellas. Esto a modo de responsable solidario, colocándose en lugar del contribuyente sustituido frente al ente público acreedor, quedando como sujeto obligado en primera instancia al cumplimiento de la obligación tributaria; es decir, a pagarla.

Hay responsabilidad sustituta o conjunta –en esto la doctrina no es pacífica[1]- porque son terceros ajenos a la situación que dio nacimiento al crédito fiscal, que se convierten en deudores o sujetos del crédito por expreso mandato de ley, a causa del incumplimiento de una obligación legal, con el único objeto de controlar, propiciar o asegurar la percepción efectiva del tributo (fines prácticos de garantía). De modo que la Administración financiera competente es libre de hacer su gestión de cobro indistintamente frente a cualquiera de los obligados.

Resulta evidente que con el presente proyecto de ley se pretende superar ideas tradicionales del liberalismo-económico ahora globalizado, con las que se aprovechan formas jurídicas para limitar la responsabilidad bajo concepciones estrictamente subjetivas de las relaciones jurídicas y la participación personal, y potenciar la cláusula de solidaridad y sensibilidad social, fundamento del Estado Social de Derecho, de la Seguridad Social y la Protección Social, como mecanismo interventor del Estado en aras de la corrección de los abundantes casos de insolidaridad de los aportantes o contribuyentes obligados. Dándole relevancia a nivel jurídico a la denominada cuestión social, asumiendo el papel protector que está llamado a asumir en lo que a las demandas de tipo social se refiere y que por doquier aparecen.

Conclusión:

            El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.

            Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg