23 de enero del 2019

C-017-2019

Señor

Arnoldo Barahona Cortés

Alcalde Municipal de Escazú

S.  O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DA-376-2018, del 20 de junio del 2018, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la Teoría del Estado como Patrono Único y su aplicación en el ámbito municipal.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Las interrogantes que se nos plantean son las siguientes: “En lo tocante a la aplicación de la Teoría del Estado Patrono Único dentro del Régimen Municipal se esbozan las siguientes consultas: 1.) ¿Dentro del Régimen Municipal, para efectos de pago de cesantía o jubilación, pueden tomarse en cuenta los años laborados para el Gobierno Central?.- 2.) Cuáles derechos laborales pueden ser considerados inmersos dentro de la Teoría del Estado Patrono Único”?.

            Adjunto a la gestión se nos envió copia del oficio DAJ-52-2016, del 24 de octubre del 2016, emitido por la Asesoría Legal de la Municipalidad; sin embargo, ese oficio ₋que es de una fecha bastante anterior a la de la consulta₋ no se refiere específicamente a los puntos sobre los cuales se solicita nuestro criterio. 

En relación con el requisito de aportar la opinión de la Asesoría Legal del consultante, la jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría ha establecido que ese estudio debe ser serio, profundo y fundamentado, aparte de versar sobre el punto concreto objeto de consulta.  (Ver al respecto, entre otros pronunciamientos, el dictamen C-065-98 del 3 de abril de 1998, el C-053-2004 del 4 de febrero de 2004, la OJ-136-2005 del 16 de setiembre de 2005, y el dictamen C-155-2017 del 3 de julio de 2017).

A pesar de que lo anterior podría justificar la inadmisibilidad de la consulta, nos referiremos de manera general a los temas de su interés, en el entendido de que las gestiones consultivas futuras deberán cumplir con el requisito señalado.

II.- SOBRE LA TEORÍA DEL ESTADO PATRONO ÚNICO Y SU APLICACIÓN EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

            La teoría del Estado Patrono Único surgió como una forma de asegurar a los trabajadores que se trasladan de una institución del Estado a otra, la continuidad en el disfrute de los derechos que se reconocen en todo el sector público.  Esa teoría parte de la tesis de que cualquiera que sea la institución pública a la que se sirva, se labora para un mismo patrono, que es el Estado.  Sobre el tema pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-152-2006 del 20 de abril del 2006, y el C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006.

            El artículo 686 del Código de Trabajo vigente contiene una de las normas en las que se manifiesta la Teoría del Estado Patrono Único, pues establece que los servidores públicos (incluidos los de las municipalidades) que reciban auxilio de cesantía, no podrán prestar servicios remunerados al Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por ese concepto.

            Lo anterior parte del hecho de que un trabajador no podría conservar la cesantía recibida de una institución del Estado, si inmediatamente pasa a prestar servicios a otra dependencia del mismo Estado, pues en ese caso, no habría quedado “cesante”, sino que, por el contrario, seguiría prestando servicios al mismo patrono. 

            El artículo 686 mencionado, en lo que interesa, dispone lo siguiente:

“Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral. Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes. (…)”.

            Partiendo de lo anterior, y atendiendo en concreto el objeto de la consulta, debemos indicar que, dentro del régimen municipal, sí es posible tomar en cuenta los años laborados en otras instituciones del sector público (incluidos los servidos en la Administración Central) para efectos del pago de cesantía.  Ello porque se estima que el tiempo laborado en dos o más instituciones públicas lo fue para un solo patrono: el Estado.

            Así, si una persona prestó servicios en un órgano de la Administración central (como en un Ministerio, por ejemplo) y luego se trasladó inmediatamente a laborar a una Municipalidad, cuando finalice el vínculo con ésta última es posible reconocerle, para efectos de cesantía, el tiempo servido durante las dos relaciones.

La posibilidad a la que se refiere el párrafo anterior aplica siempre que se cumplan ciertos requisitos, dentro de los que se encuentran, que haya habido continuidad en la prestación del servicio, que la relación anterior generara el derecho a cesantía, que la relación anterior no hubiese concluido con motivo de un despido sin responsabilidad patronal, que en la relación anterior no hubiese mediado el pago de cesantía, etc.

Cabe señalar que el reconocimiento del tiempo servido, bajo las condiciones que se analizan, aplica tanto si el servidor es despedido sin justa causa, como en caso de que se acoja a su jubilación.  En lo que concierne a este último supuesto, consideramos que dicha posibilidad es acorde con el artículo 85, inciso e), del Código de Trabajo, que literalmente establece:

“ARTICULO 85.- Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:

                     a) …

e) …         Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.”  (Así adicionado este inciso por la ley n.° 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2º.  El subrayado es nuestro).

            La validez del pago de cesantía por jubilación ha sido avalada por la Sala Constitucional al expresar que la citada cesantía (…) “… es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario”. (Sentencia n.° 8232-2000 de las 15:04 horas del 19 de setiembre del 2000.  El subrayado es nuestro).

En la misma línea, la Sala Constitucional ha indicado que “… la jubilación y el fallecimiento del trabajador constituyen causas de extinción de la relación laboral, en las que el contrato de trabajo no concluye por responsabilidad del patrono, de ahí que resulte impropio otorgar algún tipo de pago por concepto de preaviso, en concordancia con el ordinal 28 del Código de Trabajo. Sin perjuicio de lo anterior, es claro que para estas dos causas de terminación del contrato laboral (jubilación y fallecimiento del trabajador), persistirá el reconocimiento del auxilio de cesantía bajo las reglas indicadas…”. (Sentencia n.° 5798-2014 de las 16:33 horas del 30 de abril del 2014).

Es importante advertir que, con la aprobación de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, el pago de cesantía no puede superar, en ningún caso, los doce años, según lo dispuesto en el artículo 39, en relación con el Transitorio XXVII de esa ley.

            Por otra parte, y atendiendo la segunda de las preguntas que se nos plantean, debemos indicar que, en virtud de la Teoría del Estado Patrono Único, a una persona que trabaja en una municipalidad se le puede reconocer el tiempo servido en otras instituciones del sector público para efectos distintos al pago de cesantía, como es el caso, por ejemplo, del pago de anualidades, y del otorgamiento progresivo (escalonado) de vacaciones, cuando el número de días se incrementa según la antigüedad del servidor.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- La teoría del Estado Patrono Único surgió como una forma de asegurar a los trabajadores que se trasladan de una institución del Estado a otra, la continuidad en el disfrute de los derechos que se reconocen en todo el sector público.  Esa teoría parte de la tesis de que cualquiera que sea la institución pública a la que se sirva, se labora para un mismo patrono, que es el Estado. 

2.- El artículo 686 del Código de Trabajo vigente contiene una de las normas en las que se manifiesta la Teoría del Estado Patrono Único, pues establece que los servidores públicos (incluidos los de las municipalidades) que reciban auxilio de cesantía, no podrán prestar servicios remunerados al Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por ese concepto.

3.- Dentro del régimen municipal, sí es posible tomar en cuenta los años laborados en otras instituciones del sector público (incluidos los servidos en la Administración Central) para efectos del pago de cesantía.  Ello porque se estima que el tiempo laborado en dos o más instituciones públicas lo fue para un solo patrono: el Estado.

4.- La posibilidad a la que se refiere el punto anterior aplica siempre que se cumplan ciertos requisitos, dentro de los que se encuentran, que haya habido continuidad en la prestación del servicio, que la relación anterior generara el derecho a cesantía, que la relación anterior no hubiese concluido con motivo de un despido sin responsabilidad patronal, que en la relación anterior no hubiese mediado el pago de cesantía, etc.

5.- El reconocimiento del tiempo servido, bajo las condiciones que se analizan, aplica tanto si el servidor es despedido sin justa causa, como en caso de que se acoja a su jubilación.

6.- Con la aprobación de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, el pago de cesantía no puede superar, en ningún caso, los doce años, según lo dispuesto en el artículo 39, en relación con el Transitorio XXVII de esa ley.

7.- En virtud de la Teoría del Estado Patrono Único, a una persona que trabaja en una municipalidad se le puede reconocer el tiempo servido en otras instituciones del sector público para efectos distintos al pago de cesantía, como es el caso, por ejemplo, del pago de anualidades, y del otorgamiento progresivo (escalonado) de vacaciones, cuando el número de días se incrementa según la antigüedad del servidor.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc