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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 011
 
  Dictamen : 011 del 16/01/2019   

16 de enero de 2019


C-11-2019


 


 


Licenciado


Mario González Salazar


Auditor Interno


Municipalidad de Santa Bárbara


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  OAIMSB-40-2018 de 29 de junio de 2018.


 


            En el memorial oficio  OAIMSB-40-2018 de 29 de junio de 2018,  se nos consulta sobre la vinculatoriedad del Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. Particularmente, se consulta si la Municipalidad puede desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal aprobado. Esto en el caso de que  la Junta Vial Cantonal respectiva  haya dejado de funcionar por haberse dejado sin contenido económico el programa presupuestario respectivo.


 


            Conforme lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General en relación con la facultad de las auditorías de consultar directamente, debe indicarse que la presente consulta es admisible en el tanto su objeto tendría incidencia directa en las competencias de las auditorías.


 


            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La vigencia de un Plan Vial Quinquenal es necesaria para que las municipalidades puedan ejercer su competencia en materia atención de la red vial cantonal, y b. La Junta Vial Cantonal es un órgano permanente de las municipalidades.


 


 


A.    LA VIGENCIA DE UN PLAN VIAL QUINQUENAL ES NECESARIA PARA QUE LAS MUNICIPALIDADES PUEDAN EJERCER SU COMPETENCIA EN MATERIA ATENCIÓN DE LA RED VIAL CANTONAL


 


            El artículo 2, párrafo primero, de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, obliga a las municipalidades a aprobar  un Plan  Vial de Conservación y Desarrollo. Este Plan debe tener una vigencia quinquenal. Este Plan es necesario para que las municipalidades puedan ejercer las competencias en materia de atención de la Red Vial Cantonal.


 


“ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia


La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio. (…)”


 


            Cabe precisar que, de acuerdo con el artículo 2.g del Decreto N.° 40138 de 12 de diciembre de 2016, Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114 "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias", el Plan Vial Quinquenal debe contener la planificación sobre la gestión vial cantonal, a cinco años plazo.


 


            Asimismo, conviene remarcar que, de acuerdo con el artículo 7 también del Decreto N.° 40138, los recursos que las municipalidades reciban por concepto de lo establecido el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114 de 4 de julio de 2001 y los que sean necesarios para atender la red vial cantonal, deben presupuestarse de modo conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y de Desarrollo vigente en el respectivo cantón.


 


“Artículo 7.- Presupuesto, custodia y manejo de los recursos


El Concejo Municipal presupuestará cada año el monto que le corresponde, con base en lo indicado en los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho presupuesto deberá ser conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.


Los recursos provenientes del impuesto inicio a los combustibles, previstos en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad con la programación financiera que le presenten las municipalidades.


 


            Así las cosas, es claro que para que las municipalidades puedan ejercer, de forma válida, sus competencias en materia de conservación y desarrollo de la Red Vial Cantonal, éstas deben haber aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. El presupuesto y actuaciones de las Municipalidades, relativas a la atención de la Red Vial Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. Al respecto, cabe citar la Opinión Jurídica OJ-93-2017 de 26 de julio de 2017:


 


Debe insistirse. El Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo es indispensable para que la respectiva Municipalidad pueda ejercer sus competencias en materia de construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación de la Red Vial Cantonal. Es decir que el Plan Vial Quinquenal es un instrumento necesario para la planificación del Desarrollo Vial del Cantón, por lo que su aprobación corresponde al Concejo Municipal, órgano que por su naturaleza plural y  deliberativa,  y  por su jerarquía superior, corresponde definir las prioridades de desarrollo, en general, del cantón.


 


            Ergo, el hecho de que la Junta Vial Cantonal haya dejado de funcionar, no implica que la respectiva municipalidad pueda desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo.


 


 


A-   LA JUNTA VIAL CANTONAL ES UN ORGANO PERMANENTE DE LAS MUNICIPALIDADES.


 


            Del otro extremo, es importante acotar, sin embargo,  que la Junta Vial Cantonal es un órgano permanente de las municipalidades.


 


            En este sentido, debe enfatizarse que el artículo 5 de la Ley N.° 8114 de 4 de julio de 2001 ha dispuesto que las Municipalidades deben integrar una Junta Vial Cantonal principalmente para planificar el uso de los recursos destinados al desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal.  No obstante las competencias de las Juntas Viales son todavía más amplias como de seguido se explicará.


 


            En la Opinión Jurídica OJ-93-2017 se precisó el alcance de las competencias de la Junta Vial Cantonal en cada municipalidad. Al respecto, pues, debe indicarse que dichos órganos cumplen una función técnica de asistir al respectivo Concejo Municipal en la preparación de los proyectos necesarios para aprobar la forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.° 8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial Quinquenal. Asimismo, las Juntas Viales Cantonales funcionan, en general, como órganos asesores de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal. Se transcribe en lo conducente la Opinión Jurídica OJ-93-2017:


 


No obstante lo anterior, conviene advertir que el numeral 5 de la Ley N.° 8114 ha dispuesto que corresponda a la Junta Vial


Cantonal, la realización de los actos preparatorios necesarios para que el Concejo Municipal apruebe el Plan Vial Quinquenal y apruebe el destino de los recursos previstos de esos recursos.  Así, el artículo 5 de la Ley N.° 8114 ha prescrito que corresponda a la Junta Vial Cantonal la elaboración de las propuestas necesarias para que el Concejo Municipal pueda disponer de los recursos transferidos por la Ley N. 8114 y, para aprobar el Plan Vial Quinquenal.


En este sentido, el artículo 7 del Decreto N.° 40138 ha establecido que corresponde a la Junta Vial Cantonal elaborar la propuesta de presupuesto para disponer de los recursos transferidos en ocasión de la Ley N.° 8114. Propuesta que, en todo caso, debe ser congruente con el Plan Vial Quinquenal.


“Artículo 7.- Presupuesto, custodia y manejo de los recursos


El Concejo Municipal presupuestará cada año el monto que le corresponde, con base en lo indicado en los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho presupuesto deberá ser conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.


Los recursos provenientes del impuesto  a los combustibles, previstos en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad con la programación financiera que le presenten las municipalidades.”


Asimismo, el artículo 11.a del mismo Decreto N.° 40138 ha previsto que es una función de la respectiva Junta Vial Cantonal, la elaboración del proyecto de Plan Vial Quinquenal que luego debe discutir y aprobar el respectivo Concejo Municipal.


“Artículo 11.- Competencias


Serán responsabilidades de la Junta Vial, las siguientes:


a) Proponer al Concejo Municipal el destino de los recursos de la Ley No. 8114, por medio de la elaboración de propuestas de los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo. Estas propuestas deberán considerar la prioridad que fija el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114. Asimismo podrán considerar las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso e) del artículo 10 de la Ley No. 6324 del 24 de mayo de 1979 y sus reformas, "Ley de la Administración Vial" y el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078 "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial" del 4 de octubre del 2012, exclusivamente para financiar proyectos de seguridad vial.(…)


Cabe precisar que, de acuerdo con el Decreto N.° 40137, en el proceso de elaboración de los Planes Viales Quinquenales, las Juntas Viales deben ajustarse en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, así como lo que se haya dispuesto en los Planes Reguladores de la respectiva municipalidad.


Así las cosas, es claro que la Junta Vial Cantonal cumple, esencialmente, una función técnica de asistir al Concejo Municipal en la preparación de los proyectos necesarios para aprobar la forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.° 8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial Quinquenal. (Sobre esta función técnica de la Junta Vial, ver el dictamen C-131-2010 de 6 de julio de 2010).


El artículo 9 del Decreto N.° 40138 define la naturaleza de las Juntas Viales Cantonales como órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal.


Se transcribe el artículo 4 del Decreto N.° 40137:


“Artículo 4.- Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo


Las municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Estos Planes contendrán, al menos, lo siguiente:


a) El marco de políticas que le dan respaldo, con indicación de metas, indicadores de logro y metodología de ejecución a utilizar.


b) Los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal.


c) El presupuesto y las fuentes de financiamiento, con referencia a los aportes de la municipalidad, los recursos provenientes del inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114, los recursos provenientes de las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso c) del artículo 10 de la Ley No. 6324 y el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078, y los aportes de las comunidades beneficiadas.


d) Los montos por invertir en cada proyecto, según categoría y tipo de obra, y fuente de financiamiento, valorando la incorporación de inversiones viales que sean concordantes con el Plan Nacional de Desarrollo, planes sectoriales o planes maestros elaborados por instituciones del Poder Ejecutivo y que tengan relevancia dentro de su jurisdicción.


e) El programa de formación y capacitación jurídica, técnica, administrativa y financiera en gestión vial, dirigido al Concejo Municipal, la Alcaldía, la Junta Vial, los concejos de distrito, los Consejos Municipales de Distritos, las federaciones de municipalidades, las organizaciones sociales y comunales y los demás involucrados con la gestión vial cantonal, disponiendo la asignación de los recursos financieros necesarios para ello


f) Los mecanismos que utilizará la Junta Vial para realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento del Plan.”


 


            Ahora bien, de forma adicional a lo ya dicho en la Opinión Jurídica OJ-93-2017,  debe hacerse hincapié en que, conforme el artículo 11 del Decreto N.° 40138, las Juntas Viales Cantonales  deben conocer además los informes semestrales de la evaluación de la gestión vial municipal y velar porque las actividades de gestión vial sean desarrolladas por profesionales competentes e idóneos.


 


            Luego es claro que las Juntas Viales Cantonales son órganos permanentes y  necesarios de las Municipalidades y  a los cuales se les ha asignado competencias esenciales en materia de planificación, asesoría técnica y evaluación del desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal y en los asuntos vinculados con los recursos destinados a tal efecto por el artículo 5.a de la Ley N.° 8114 en relación con el artículo 5 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena de la Red Vial Cantonal.


 


            Finalmente, cabe reiterar nuevamente la  Opinión Jurídica OJ-93-2017 en el sentido de que, conforme el  artículo 6 del Decreto N.° 40138, las municipalidades  se encuentran habilitadas para pagar, con recursos provenientes de la fuente prevista en la Ley N.° 8114,  el salario de funcionarios dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de la Red Vial Cantonal, entre ellos aquellos que dependan de la Junta Vial Cantonal. Asimismo, dicha norma autoriza a las municipalidades a financiar con los recursos provenientes de la Ley N.° 8114, la operación en general de la respectiva Junta Vial Cantonal, siempre y cuando dichos gastos se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Se transcribe lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-93-2017:


 


“Finalmente, conviene apuntar que el artículo 6 del Decreto N.° 40138 habilita a las municipalidades para financiar con los recursos provenientes de la Ley N.° 8114, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer para encargarse del desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Esto siempre y cuando dichos gastos se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.


“Artículo 6.- Destino de los recursos


El Concejo Municipal, con base en la propuesta de la Junta Vial, destinará los recursos provenientes de la Ley No. 8114 exclusivamente a la conservación vial, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal.


Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construcción de obras nuevas de la red vial cantonal.


Las municipalidades podrán financiar con los citados recursos, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer, encargadas de] desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Las actividades a financiar pueden ser tanto gastos corrientes como de capital, necesarias para la gestión vial y que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.”


Corresponderá a las municipalidades garantizar que los recursos de la Ley No. 8114 se destinen exclusivamente para los fines descritos en dicha ley, la Ley No. 9329 y sus reglamentos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.


En consecuencia, es claro que las municipalidades sí se encuentran habilitadas para pagar, con recursos provenientes de la fuente prevista en la Ley N.° 8114,  el salario de funcionarios dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de la Red Vial Cantonal.”


 


B.    CONCLUSION


 


            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que las Juntas Viales Cantonales son órganos permanentes y  necesarios de las Municipalidades y  a los cuales se les ha asignado competencias esenciales en materia de planificación, asesoría técnica y evaluación del desarrollo y conservación de la Red Vial Cantonal y en los asuntos vinculados con los recursos destinados a tal efecto por el artículo 5.a de la Ley N.° 8114 en relación con el artículo 5 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena de la Red Vial Cantonal.


 


            Asimismo, se concluye que para que las municipalidades puedan ejercer, de forma válida, sus competencias en materia de conservación y desarrollo de la Red Vial Cantonal, éstas deben haber aprobado un Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. El presupuesto y actuaciones de las Municipalidades, relativas a la atención de la Red Vial Cantonal, deben ajustarse al respectivo Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo aprobado por el Concejo Municipal. Ergo, el hecho de que la Junta Vial Cantonal haya dejado de funcionar, no implica que la respectiva municipalidad pueda desatender lo dispuesto en el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo.


 


 


 


 


 


 


 


                                                      Atento se suscribe;


 


 


 


 


 


                                                                  Jorge Andrés Oviedo Álvarez                            


                                                                  Procurador Adjunto                                          


 


 


JOA/dsa