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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 307
 
  Dictamen : 307 del 11/12/2018   

11 de diciembre de 2018


C-307-2018


 


 


Señora


Dra. Ileana Balmaceda Arias


Directora General


Hospital San Juan Dios


 


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DG-5671-2017 de 30 de noviembre de 2017, recibido el 1 de diciembre de 2017.


 


            En el oficio DG-5671-2017 de 30 de noviembre de 2017 la Dirección General del Hospital San Juan de Dios, órgano de desconcentración máxima de la Caja Costarricense del Seguro Social, nos plantea  la siguiente consulta “En este sentido y considerando el interés superior de las personas adultas mayores en condición de abandono, atendidas en este centro de salud y que, de acuerdo a valoraciones por médicos especialistas, presentan discapacidad cognitiva, solicito de manera atenta clarificar si es necesario contar con la resolución de los procesos de salvaguardia emitido por el Juzgado de Familia correspondiente, para que el CONAPAM como institución rectora en el país en materia de vejez y envejecimiento proceda con los procesos de reubicación institucional, o en su defecto, señalar los procedimientos a seguir, con el fin de orientar los procesos de trabajo y la gestión de las situaciones sociales con oportunidad


 


            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se nos adjunta el criterio de la asesoría jurídica del órgano desconcentrado, oficio OAL-1717-2017 de 31 de octubre de 2017, el cual concluye que  no existe imperativo legal que faculte al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, para solicitar que se realice un proceso judicial de salvaguarda,  como requisito previo para iniciar una reubicación institucional de un paciente adulto mayor en estado de abandono con algún grado de discapacidad.


 


            Por oficio ADP-2202-2018 de 14 de setiembre de 2018, se otorgó audiencia al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor sobre la consulta formulada por el Hospital San Juan de Dios.


 


            Mediante oficio CONAPAM-DE-1085-O-2018 de 20 de setiembre de 2018, el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor atendió la audiencia conferida e indicó que los requisitos institucionales, previstos en los Procedimientos y Criterios para la atención y el Cuidado de Personas de 60 años o más, agredidas y/o abandonadas y de 65 años y más, en condición de pobreza, dependencia, vulnerabilidad y abandono. A este respecto, el Consejo advirtió que en su criterio el consentimiento informado es necesario para realizar el proceso de reubicación de la persona adulta mayor, así que cuando ésta tiene una discapacidad cognoscitiva, es necesario realizar el proceso jurisdiccional de salvaguardia para garantizar que pueda dar su consentimiento informado.


 


            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno separar la presente consulta en tres áreas para abordar los puntos señalados: a. Sobre la reubicación de personas adultas mayores en riesgo social, b. La apertura de un procedimiento judicial de salvaguardia no es un requisito para que se proceda a la reubicación de una persona adulta mayor en estado de abandono.


 


 


A.            SOBRE LA REUBICACIÓN DE PERSONAS ADULTAS MAYORES EN RIESGO SOCIAL 


 


            Las personas adultas mayores tienen derecho a la vida familiar. Este derecho fundamental encuentra protección legal en el artículo 16 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N.° 7935 de 25 de octubre de 1999. La exclusión de las personas adultas mayores,  de la vida familiar constituye no solamente una violación de sus derechos fundamentales, sino una de las más graves formas de violencia.


 


            El artículo 9 de la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada por Ley N.° 9394 de 8 de setiembre de 2016, ha prescrito que toda forma de expulsión de su comunidad y toda forma de abandono o negligencia que tenga lugar dentro o fuera del ámbito familiar o unidad doméstica, debe ser considerado violencia contra la persona mayor.


 


Artículo 9


Derecho a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia


La persona mayor tiene derecho a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de  violencia. a recibir un trato digno y a ser respetada y valorada,  independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la cultura, la religión,  la opinión política o de otra índole, el origen social, nacional, étnico, indígena e identidad cultural, la posición socio-económica, discapacidad, la orientación sexual, el género, la identidad de género, su contribución económica o cualquier otra condición.


La persona mayor tiene derecho a vivir una vida sin ningún tipo de violencia y  maltrato. Para los efectos de esta Convención, se entenderá por violencia contra  la persona mayor cualquier acción o conducta que cause muerte, daño o  sufrimiento físico, sexual o psicológico a la persona mayor, tanto en el ámbito  público como en el privado.


Se entenderá que la definición de violencia 'contra la persona mayor comprende, entre otros, distintos tipos de abuso, incluso el financiero y patrimonial, y maltrato físico, sexual, psicológico, explotación laboral, la expulsión de su comunidad y toda forma de abandono o negligencia que tenga lugar dentro o fuera del ámbito familiar o unidad doméstica o que sea perpetrado o tolerado por el Estado o sus agentes dondequiera que ocurra.(…)


 


            Luego, debe indicarse que una de las formas de violencia contemporáneas más frecuentes es el denominado abandono de la persona anciana en el Hospital después del alta médica. Al respecto, es importante advertir que, conforme lo que dice la literatura especializada,  el abandono de la persona anciana en el hospital supone la pérdida del hogar que además la expone a riesgos indebidos. En este sentido, se impone considerar que el hospital es la estructura física adecuada para resolver problemas de salud puntuales. Sin embargo, es un lugar de suyo inadecuado como vivienda, debido principalmente a los riesgos físicos, psíquicos y sociales que entraña para una persona mayor, dada de alta, permanecer indefinidamente en un hospital. (Ver: BRIZ GARRIDO, PILAR et alt. El Abandono en el Hospital: un problema real. Disponible en: http://aebioetica.org/revistas/1998/4/36/705.pdf)


 


            De seguido, es oportuno acotar que el artículo 3 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor ha establecido que las personas adultas mayores tienen derecho a acceder a un hogar sustituto u otras alternativas de atención, con el fin de que se vele por sus derechos e intereses, si se encuentra en riesgo social.


 


ARTÍCULO 3.- Derechos para mejorar la calidad de vida


Toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida, mediante la creación y ejecución de programas que promuevan:(…)


e) El acceso a un hogar sustituto u otras alternativas de atención, con el fin de que se vele por sus derechos e intereses, si se encuentra en riesgo social.(…)


 


            En el mismo orden de ideas, se ha de puntualizar que el artículo 35.i) de la misma Ley Integral para la Persona Adulta Mayor ha establecido que una de las funciones del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor es reubicar a las personas adultas mayores que se encuentren en riesgo social, lo cual comprende a aquellos abandonados en los hospitales.


 


ARTÍCULO 35.- Funciones


Serán funciones del Consejo:(…)


i) Promover la creación de establecimientos para atender a las personas adultas mayores agredidas y la ubicación o reubicación de las que se encuentren en riesgo social. (…)


 


            Así las cosas, es claro que la reubicación de las personas adultas mayores en riesgo social es un instituto jurídico cuya finalidad consiste, de un lado,  en tutelar  su derecho a la calidad de vida y a la plena integración en la vida comunitaria. Del otro extremo,  dicho instituto tiene por objeto apoyar a las personas adultas mayores que han sufrido situaciones de violencia o abuso. En el caso de las personas adultas mayores abandonas en un hospital, la reubicación pretende asistir a una persona que ha sufrido de la violencia que implica la pérdida de su hogar para que pueda integrarse en un hogar sustituto u otra alternativa de atención más apta que la persona pueda disfrutar de calidad de vida y participar dignamente en la vida comunitaria. Esto dentro del espíritu del artículo 9 de la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores. Asimismo, es evidente que la reubicación de las personas adultas mayores agredidas es una competencia del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor.


 


            Además, reubicación de un adulto mayor con discapacidad abandonado, especialmente los dejados en un hospital, es un medio necesario para que la persona puede no solamente disfrutar de un hogar sustituto sino para que pueda recibir la plena atención de un sistema integral de cuidados que provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda, amén de promover su autonomía y dignidad. Esto dentro del marco que impone el artículo 12 de la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores, el cual se transcribe en lo conducente:


 


Artículo 12


Derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo


La persona mayor tiene derecho a un sistema integral de cuidados Que provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda; promoviendo que la persona mayor pueda decidir permanecer en su hogar y mantener su independencia y autonomía.


Los Estados Parte deberán diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para Quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas de cuidados, así como la plena participación de fa persona mayor, respetándose su opinión.


Los Estados Parte deberán adoptar medidas tendientes a desarrollar un sistema integral de cuidados que tenga especialmente en cuenta la perspectiva de género y el respeto a la dignidad e integridad física y mental de la persona mayor.(…)


 


            Ahora bien, cabe advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la reubicación de las personas adultas mayores en estado de abandono, particularmente las personas dejadas en hospitales, debe tener un carácter expedito y por tanto tramitarse con la mayor celeridad. Esto por la naturaleza de los derechos fundamentales que son protegidos a través de dicho instituto.  Al respecto, es oportuno citar el voto de la Sala Constitucional N.° 6932-2015 de las 9:25 horas del 15 de mayo de 2015:


 


II.- Sobre el caso concreto. A partir del considerando anterior, y del informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida, con oportuno apercibimiento de las consecuencias previstas en el artículo 44, de la Ley dela Jurisdicción Constitucional, se acredita la vulneración de los derechos constitucionales de los amparados, especialmente su derecho a una adecuada calidad de vida en su condición de persona adulta mayor, así como su derecho a la salud. Del estudio de los autos se constata que, efectivamente, desde que las autoridades del Hospital Psiquiátrico comunicaron a la entidad recurrente que los amparados se encontraban en condición de egresados y que por no contar con recursos de apoyo y por ello en condición vulnerable, les solicitaban gestionar su reubicación el algún lugar especializado, tardaron varios meses antes de poner reubicarlos. Si bien es cierto, la Sala aprecia que del informe rendido bajo juramento, se observa que las autoridades recurridas realizaron gestiones para ubicar al recurrente, en un lugar apto para sus condiciones , también es cierto que esas diligencias, no fueron exhaustivas, ni suficientes para lograr ubicar al amparado y fue hasta con posterioridad a la notificación de este recurso, que se intensifican las gestiones y finalmente logran sus ubicaciones en un centro de adultos mayores. Es decir, de los autos se extrae que, la gestión de reubicación de un asunto de alta relevancia humanitaria, como lo es, la ubicación de una persona adulta mayor en algún centro para ancianos, cuando este carece de ayuda de familiares para poder llevar una adecuada calidad de vida, tardó más de tres meses en ser resuelto. En consecuencia, concluye este Tribunal que el CONAPAM debe recordar que entre sus fines está velar por el funcionamiento adecuado delos programas y servicios destinados a las personas adultas mayores. Esto significa que, en el caso concreto, debió de haberse atendido de manera más intensiva, la reubicación que necesitaba el amparado, y que fue puesta bajo su conocimiento desde hace más de tres meses, sino que debió haber tenido un papel proactivo y célere en la solución del estado de abandono en que se encuentra el tutelado. Finalmente, y de suma relevancia para este asunto, el inciso n) del artículo 35 de la aludida Ley es claro en indicar que es deber del CONAPAM coordinar, con las instituciones ejecutoras, los programas dirigidos a las personas adultas mayores. Esta norma es vital pues recoge el principio de coordinación interinstitucional señalado líneas arriba. De conformidad con los motivos ofrecidos anteriormente, el amparo resulta procedente, sin embargo, como ya han sido reubicados los amparados en organizaciones de bienestar social, se acoge para efectos de daños y perjuicios. (Ver también votos N° 3249-2014 de las 9:05 horas de 7 de marzo de 2014


 


            De otro lado, la Sala Constitucional igual ha enfatizado la función esencial que cumple el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor en materia de reubicación y el interés social que existe en los procedimientos de esa naturaleza, se realicen, nuevamente,  de forma diligente. Se cita el voto  N° 9047-2017 de las 14:00 horas de 16 de junio de 2017


 


III.- SOBRE LA REUBICACIÓN DE PERSONAS ADULTAS MAYORES EN RIESGO SOCIAL EN ALBERGUES ESPECIALIZADOS: Esta Sala ha reconocido que la protección especial por parte del Estado para las personas adultas mayores constituye un verdadero derecho fundamental, exigible en las correspondientes dependencias administrativas y tribunales de justicia. También, en reiterados pronunciamientos, se ha destacado el especial papel que tiene un órgano como el CONAPAM para llevar a cabo la reubicación de personas adultas mayores en los albergues especializados, considerando que es una tarea de alto interés social (véanse, entre otros, voto No. 2013-002837 de las 11:20 hrs. de 1° de marzo de 2013, voto No. 2013-010326 del 31 de julio de 2013 y voto No. 2014-003249 de las 9:05 hrs. del 7 de marzo del 2014). Ello, tomando en cuenta que legalmente es la institución pública rectora en la materia, que, además, de formular las políticas y planes nacionales en materia de envejecimiento, es la que, a través de criterios técnicos, administra, gestiona y distribuye los recursos económicos públicos destinados al os programas y servicios para las personas adultas mayores, como sería el supuesto en autos, la ubicación del amparado en un albergue, pues hay un criterio de una autoridad de la C.C.S.S., que considera que así lo amerita, tomando en cuenta sus condiciones de salud y que las redes de apoyo se encuentran debilitadas. (Ver también voto N.° 19270-2017 de las 9:30 horas del 1 de diciembre de 2017) 


 


            En definitiva, es claro que el instituto de la reubicación de personas adultas mayores en riesgo social, ha sido caracterizado como un procedimiento a cargo del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor y que debe tramitarse de forma expedita y célere. Esto incluye aquellos supuestos en que persona tenga alguna forma de discapacidad cognoscitiva.


 


 


B. LA APERTURA DE UN PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE SALVAGUARDIA NO ES UN REQUISITO PARA QUE SE PROCEDA A LA REUBICACIÓN DE UNA PERSONA ADULTA MAYOR EN ESTADO DE ABANDONO.


 


            En seguida, importa aclarar que el denominado proceso de salvaguardia, regulado en el capítulo II de la Ley N.° 9379 de 18 de agosto de 2016 y en los numerales 847 y siguientes del Código Procesal Civil de 1989, vigentes por virtud de la Ley  N° 9621 del 2 de octubre de 2018, “Ley de vigencia transitoria para procedimientos de familia” tiene por objeto la protección de la igualdad jurídica de las personas con discapacidad.


 


            En sentido, debe observarse que el proceso judicial de salvaguardia, que debe tramitarse ante el Juez de Familia competente, pretende garantizar la igualdad de las personas con discapacidad, incluyendo aquellos adultos mayores con discapacidad,  lo cual implica el reconocimiento a su personalidad jurídica, su capacidad jurídica y su capacidad de actuar, la titularidad y el legítimo ejercicio de todos sus derechos y atención de sus propios intereses y el ejercicio de la patria potestad.


 


            Luego, debe destacarse  en que sin perjuicio de que bajo determinados supuestos, se pueda interponer un proceso judicial de salvaguardia para garantizar los derechos de igualdad de las personas adultas mayores con discapacidad abandonadas en los hospitales, lo cierto es que  la incoación de un proceso de salvaguardia no es requisito necesario para que el Consejo Nacional de la Persona Adulta mayor pueda abrir e instruir un procedimiento administrativo dirigido a la reubicación de las personas adultas mayores, incluyendo aquellas con discapacidad.


 


            Debe insistirse  que en el caso de las personas adultas mayores abandonadas, incluyendo las  dejadas indefinidamente en un hospital, el procedimiento de reubicación administrativa pretende asistir a una persona que ha sufrido de la violencia que implica la pérdida de su hogar para que pueda integrarse en un hogar sustituto u otra alternativa de atención más apta que la persona pueda disfrutar de calidad de vida y participar dignamente en la vida comunitaria.


 


En este mismo sentido, debe advertirse que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en que el procedimiento de reubicación debe tramitarse de forma expedita y célere por la naturaleza de los derechos comprometidos, por lo cual no es procedente exigir como requisito  para dicho procedimiento,  la incoación de un proceso previo de salvaguardia judicial, pues aparte de demorar la reubicación en un hogar sustituto adecuado, implicaría que  por dicha tardanza subsista la situación de abuso y violencia que conlleva el abandono de una persona en un nosocomio. Lo anterior es totalmente aplicable también para el caso de las personas con discapacidad cognoscitiva.


 


            En este sentido, se impone remarcar otra vez que la reubicación de un adulto mayor con discapacidad abandonado en un hospital, es un medio necesario para que la persona pueda no solamente disfrutar de un hogar sustituto sino para que pueda recibir la plena atención de un sistema integral de cuidados que provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda, amén de promover su autonomía y dignidad. Ergo, es claro que no es procedente exigir como requisito previo a su reubicación, que se sustancie un proceso judicial de salvaguarda.


 


 


C.  CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el procedimiento de reubicación debe tramitarse de forma expedita y célere por la naturaleza de los derechos comprometidos, por lo cual no es procedente exigir como requisito , para el caso de personas adultas mayores con discapacidad cognoscitiva, que  se interponga un proceso previo de salvaguardia judicial, pues aparte de demorar la reubicación en un hogar sustituto adecuado, implicaría que  por dicha tardanza subsista la situación de abuso y violencia que conlleva el abandono de una persona en un nosocomio.


 


 


De usted atentamente,


 


 


 


 


 


Jorge Oviedo Álvarez                                                              Ángela Garro Contreras


Procurador Adjunto                                                                Abogada de Procuraduría


 


 


 


JOA/dsa


 


Cc: Emiliana Rivera Meza Directora Ejecutiva CONAPAM