28 de febrero de 2019

C-57-2019

Señor

Luis Paulino Mora Lizano

Director Nacional de Pensiones

S.  O.

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DNP-OF-502-2018, del 28 de mayo del 2018, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la eventual obligación de reintegro, por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), de las cotizaciones canceladas al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, en los casos en los cuales el derecho jubilatorio no es otorgado por ese Régimen, sino por alguno de los regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Los puntos concretos sobre los cuales se requiere el criterio de esta Procuraduría son las siguientes:

“1. Cuando por solicitud del interesado se concede un beneficio jubilatorio al amparo de los regímenes que administra la Dirección Nacional de Pensiones, ¿debe la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) trasladar las cuotas que hayan sido cotizadas al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), correspondientes a periodos considerados en el otorgamiento?

2. En caso de no ser procedente que la CCSS traslade las cuotas del Régimen de IVM consideradas para otorgar la jubilación del régimen especial, ¿debe ésta Dirección cobrar al jubilado la totalidad de cuotas omitidas y que se contabilizaron para otorgar el derecho de jubilación, o únicamente la diferencia con respecto a lo que hubiese cotizado al Régimen del IVM.”

            Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio DNP-DAL-OCL-001-2018, del 28 de mayo del 2018, por medio del cual, el Departamento de Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones emitió su criterio sobre los temas en consulta. 

      Dicho criterio indica que el tema del traslado de cuotas de un régimen de pensiones a otro, está regulado en el artículo 29 de la ley n.° 7302 del 8 de julio de 1992, conocida como Ley Marco de Pensiones.  Señala que, de conformidad con dicha norma, el interesado en obtener una jubilación puede solicitar que las cuotas que haya cubierto para cualquier régimen de pensiones del Estado, diferente de aquél con el que se pensione, le sean computadas para el otorgamiento de su jubilación.

            Agrega que, en esa misma línea, el artículo 21 del Reglamento a la Ley Marco, emitido por medio del decreto n.° 33080 del 26 de abril del 2006, admite la posibilidad que aquí se analiza, para lo cual hace referencia expresa al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

            Afirma que “… el traslado de las cuotas que el trabajador haya cubierto para cualquier otro régimen de pensión del Estado (incluyendo el de Invalidez, Vejez y Muerte) y que sea diferente de aquel con el que obtenga su beneficio jubilatorio, sí se encuentra contemplado expresamente por ley, es decir, es procedente.  Todo ello resulta conforme y por ende no es contrario a lo establecido en el artículo 73 de la Constitución Política, pues al final los dineros cotizados y trasladados, serán destinados para el otorgamiento de una pensión o jubilación, accionar que se adecua con los principios constitucionales”.

            II.- SOBRE LA PROCEDENCIA DEL TRASLADO DE CUOTAS DEL RÉGIMEN GENERAL DE IVM, A LOS REGÍMENES SUSTITUTIVOS

Se nos consulta si la CCSS está obligada a trasladar las cuotas que ha recibido para otorgar una pensión del régimen del IVM, en aquellos casos en los cuales dicha pensión no es otorgada por ese régimen, sino por alguno de los regímenes especiales sustitutivos.

Para atender esa consulta es necesario tener presente lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley n.° 7302 mencionada, el cual dispone:

             “Artículo 29.- Para poder acogerse a cualesquiera de los regímenes de pensiones regulados en el Capítulo I o al régimen establecido en el Capítulo IV de esta Ley, el interesado deberá haber cancelado todas las cuotas que esté obligado a cubrir de conformidad con el artículo 4 y con el artículo 19, respectivamente. Sin embargo, el interesado podrá solicitar que las cuotas que haya cubierto para cualquier régimen de pensiones del Estado diferente de aquel con el que se

pensione, le sean computadas para estos efectos. No obstante, siempre quedará obligado a cubrir cualquier diferencia resultante.

En relación con las cuotas que no hayan sido cubiertas y las diferencias a que se refiere el párrafo anterior, al menos el cincuenta por ciento (50%) del monto total adeudado deberá cancelarse inmediatamente y el porcentaje restante se cancelará por medio de una deducción mensual a la pensión, cuyo monto se fijará en forma tal que la deuda sea cancelada en su totalidad en un plazo máximo de cinco años. Las sumas que se perciban en virtud de lo dispuesto en este artículo, ingresarán a la caja única del Estado.”  (El subrayado es nuestro).

Nótese que el artículo 29 recién transcrito es claro al indicar que la persona interesada en obtener una pensión de los regímenes públicos sustitutivos del régimen general, puede solicitar que las cuotas cubiertas para cualquier régimen de pensiones del Estado le sean computadas para el otorgamiento de ese derecho.  Tal cómputo implica, necesariamente, el traslado de los fondos acumulados en el régimen de pensiones que, a pesar de haber recibido los recursos, no va a ser el que otorga la pensión.

De lo anterior se desprende que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no está eximido de reintegrar esas cuotas al régimen que otorgue el derecho jubilatorio, pues el IVM es un régimen de pensiones del Estado.  Si bien la CCSS es una institución autónoma, es indudable que forma parte del Estado costarricense.

La posición anterior es ratificada por el artículo 21 del Reglamento a la ley n.° 7302 ya citado, el cual indica, expresamente, que el Régimen de IVM está obligado a realizar el traslado de cuotas al cual se ha venido haciendo referencia:

“Artículo 21.- De las diferencias de cotización. Podrá el interesado solicitar que las cuotas que haya cubierto para cualquier régimen de pensiones del Estado (incluyendo Invalidez, Vejez y Muerte), diferente de aquel en que se pensione, le sean computadas o trasladadas según sea el caso para estos efectos. No obstante, siempre quedará obligado a cubrir cualquier diferencia resultante. (…).”

            Ya ésta Procuraduría, desde hace muchos años, ha venido sosteniendo que sí existe una obligación de reintegro de cuotas en el caso de que un régimen de pensiones (incluido el del IVM) reciba cotizaciones para una pensión que luego no llega a otorgar.  Entre los dictámenes que se han referido a ese tema está el C-265-2004 del 10 de setiembre del 2004, que en lo que interesa, indica:

“… es criterio de esta Procuraduría que si un servidor ha hecho cotizaciones para un régimen de pensiones determinado, y se declara su derecho a obtener una pensión por un régimen distinto, el primero de ellos está obligado a traspasar los fondos con los que presuntamente iba a otorgar un beneficio que en definitiva no otorgó.

             El fundamento para gestionar el traslado de fondos (aparte de las disposiciones concretas que pueda tener cada régimen para ello) se encuentra en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.  Ciertamente, no es justo, lógico, ni conveniente, que un régimen de pensiones se quede con dineros que otro echará de menos para otorgar un beneficio que el primero no llegó a conferir.

             Tratándose de la transferencia de fondos del régimen general de pensiones administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, hacia regímenes especiales sustitutos, administrados por el Estado o por cualquier otro órgano o ente público, podría pensarse que ese traspaso es contrario al artículo 73 de la Constitución Política.   Ese artículo dispone, en lo conducente, que “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales”.  No obstante, a criterio de esta Procuraduría, y sin perjuicio de lo que eventualmente llegue a decidir la Sala Constitucional sobre el punto, esa infracción no existe, pues los fondos que se trasladen no se utilizarían para un fin ajeno a la seguridad social sino, precisamente, para otorgar una pensión.

Consideramos que si la Sala Constitucional ha admitido la validez de los regímenes de pensiones sustitutivos del general administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (como lo hizo, por ejemplo, en su sentencia n.° 846-92, donde indicó que “…no es contraria a la Constitución la existencia de regímenes especiales de jubilación o pensión…”), debe admitirse también el traslado de fondos entre ellos, cuando uno ha recibido cotizaciones de una persona que no se pensionará por ese régimen.” (En el mismo sentido pueden consultarse los dictámenes C-136-

2004 del 5 de mayo del 2004, el C-165-2004 del 28 de mayo del 2004, y el C-422-2014 del 27 de noviembre del 2014).

            Asimismo, la Sala Constitucional ha sido categórica al señalar la obligación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de reintegrar las cuotas aportadas a ese seguro y que son requeridas por otro régimen para el otorgamiento de la prestación:

“Esta Sala ya ha resuelto que independientemente de la declaratoria de inconstitucionalidad de un régimen de pensiones determinado ₋como lo es el caso del Régimen de Pensiones de Hacienda₋ los servidores que durante su vigencia cumplían con los requisitos para acogerse a dicho régimen conservan su derecho, de manera que aún cuando se declarara su inconstitucionalidad ₋como en este caso₋, ello no podría ir en detrimento de aquellos derechos adquiridos al amparo de la legislación derogada.  Así, resulta claro que la negativa de la Caja Costarricense de Seguro Social de traspasar la cuota respectiva al Régimen de Hacienda resulta arbitraria y violatoria de los derechos fundamentales de los posibles beneficiarios de ese régimen, dado que con su actuación convierte en nugatorio e imposible el derecho de los beneficiarios, que cumplen con los requisitos legales, para acogerse al Régimen de Pensiones de Hacienda, derechos adquiridos que ellos conservan aun cuando haya sido declarada la inconstitucionalidad de la Ley 7013” (El subrayado es nuestro.  Sentencia n.° 1593-93 del 18 de junio de 1993.  En el mismo sentido pueden consultarse la 1633-93 del 13 de abril de 1993 y la 2874-93 del 18 de junio de 1993).

            Es preciso recordar que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, los precedentes de la Sala Constitucional son obligatorios erga omnes, por lo que lo dispuesto en la sentencia transcrita debe ser acatado por las autoridades de la CCSS.

Al ser afirmativa la respuesta a la primera pregunta que se nos planteó, omitimos cualquier referencia a la segunda interrogante, pues ésta última estaba supeditada a que la respuesta a la primera fuese negativa.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que, si un servidor ha hecho cotizaciones para un régimen de pensiones del Estado, incluido el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y se declara su derecho a obtener una pensión por un régimen distinto, el primero de ellos está obligado a traspasar las cotizaciones y los fondos con los que presuntamente iba a otorgar un beneficio que en definitiva no otorgó.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/gab