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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 144
 
  Dictamen : 144 del 27/05/2019   

27 de mayo de 2019


C-144-2019


 


 


Señor


Edwin Duartes Delgado


Presidente


Junta Directiva


Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. JDJ-O-008-2019 de 16 de mayo de 2019, en el cual, con base en el acuerdo de la Junta Directiva adoptado en sesión extraordinaria No. 247-2019 de 15 de mayo de 2019, requiere nuestro criterio sobre dos interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el Dictamen No. C-120-2019 de 7 de mayo de 2019.


 


Indica que de lo dispuesto en ese dictamen se plantea una consulta muy puntual sobre la vigencia de las concesiones.


 


Concretamente, pregunta lo siguiente:


 


1. Si la Contraloría General de la República por medio de los oficios No. 03403 (DJ-1397) del 16 de abril de 2010 y No. 09688 (DCA-0184) del 6 de octubre del 2010 lo que otorgó fue una contratación directa para no afectar el servicio que ofrece la Institución, ésta puede computarse dentro del plazo de la prórroga de los contratos de concesión? Lo anterior por cuanto desde el punto de vista de contratación administrativa son institutos jurídicos distintos.


2. Si el Tribunal Contencioso Administrativo dentro de los procesos contenciosos 11-01421-1027-CA y 11-002697-1027-CA, dictó una medida cautelar de suspensión del acto de adjudicación que generó contrataciones directas con los concesionarios durante el periodo en que estuvo vigente la medida cautelar lo resuelto puede computarse dentro del plazo de la prórroga de los contratos de concesión de la interpretación auténtica?


 


En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.


 


En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).


 


En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, entre muchos otros).


 


Por otra parte, el cuestionamiento abstracto que se plantee no debe abarcar materias cuyo conocimiento sea una competencia exclusiva de otro organismo público, tal y como hemos dispuesto con respecto a las competencias propias de la Contraloría General de la República:


 


“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998  y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:


La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).


A mayor abundamiento, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:


  En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”.  (Las negritas no corresponden al original).


En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos  Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).”  (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-040-2018 de 23 de febrero de 2018).


 


De conformidad con lo expuesto, la consulta que se nos plantea en esta ocasión debe declararse inadmisible, porque, aunque no menciona expresamente casos concretos, es evidente que pretende que por medio de un dictamen vinculante la Procuraduría determine la forma en que deben resolverse ciertos casos particulares.


 


En el dictamen C-120-2019, la Procuraduría rindió un criterio general acerca del marco normativo bajo el cual debe analizarse la vigencia y prórroga de las concesiones del Depósito Libre de Golfito. Es tarea de la administración activa, valorar ese criterio y utilizarlo como un insumo para resolver los casos concretos que correspondan.


 


El criterio general que sobre el tema podía rendir la Procuraduría ya fue emitido en el dictamen C-120-2019. Y, mal haríamos en ahondar más en el asunto contestando preguntas como las ahora planteadas, pues ello implicaría aplicar nuestro criterio general a situaciones concretas, lo cual es una tarea que corresponde, en exclusiva, a la administración activa.


 


Tómese en cuenta que no es posible contestar las preguntas planteadas de una manera general y abstracta, pues para poder responderlas sería necesario entrar a analizar los oficios de la Contraloría General de la República y los procesos judiciales citados y valorar los expedientes y casos concretos que fueron objeto de las gestiones de ese órgano contralor y del Tribunal Contencioso Administrativo. Ello, a todas luces, desnaturalizaría nuestra función meramente consultiva, porque además implicaría invadir las competencias de esos otros órganos.


 


Como ya se indicó, corresponde a la administración activa aplicar el criterio general rendido por la Procuraduría a los casos concretos que correspondan, en atención a lo que se haya decidido judicialmente en los expedientes citados y a los términos específicos de cada autorización de contratación directa emitida por la Contraloría.


 


            Si existe alguna duda acerca de las particularidades de esas autorizaciones, ésta debe ser conocida por la Contraloría, máxime que se trata de asuntos referidos a la contratación administrativa, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva y excluyente.


 


            Pese a que el motivo de inadmisibilidad de la consulta implica que ésta no puede corregirse y volver a presentarse, debe advertirse, para futuras gestiones, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, todas las consultas (excepto el caso de aquellas presentadas por los auditores internos en el ejercicio de sus competencias), deben acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre el tema cuestionado.


 


Por todo lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y nos encontramos imposibilitados a emitir el criterio requerido.


 


De Usted, atentamente,


 


 


 


 


Elizabeth León Rodríguez


Procuradora