29 de abril del 2019

C-115-2019

MBA

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde

Municipalidad de Heredia

S. O.

Estimado señor

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AMH-0709-2015, fechado 3 de julio del 2015 (sic.), recibido en la Procuraduría el 5 de julio del 2018, por medio del cual nos consulta si “¿Está el Municipio en la obligación de suscribir las convenciones colectivas que le propongan los sindicatos presentes en la Municipalidad o bien puede negarse a suscribirlas?”

            Adjunto a la consulta se nos remitió el criterio emitido sobre el punto por la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Heredia.  Se trata del oficio DAJ-0348-2018 del 3 de julio del 2018, según el cual “… esta Administración no está en la obligación de suscribir ninguna convención colectiva, por cuanto al tratarse de un negocio jurídico en el que se asumen obligaciones, su celebración debe darse de manera voluntaria a efectos de que obtenga esa fuerza de ley.  Además tómese en cuenta que, de acuerdo con el artículo 54 del Código de Trabajo, el objeto de las convenciones colectivas es el de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste; por ello en el tanto esas condiciones ya se encuentran reglamentadas, no existiría un real interés actual de suscribir convención alguna y en caso de que surja algún aspecto novedoso que se amerite adoptar o algo existente que se considere necesario mejorar, bien puede la Municipalidad incluirlo mediante la reforma reglamentaria correspondiente”.

            A efecto de dar respuesta a la consulta que se nos plantea, debemos indicar que ya ésta Procuraduría, en su dictamen C-270-2015 del 23 de setiembre del 2015, señaló que las municipalidades no están obligadas a suscribir convenciones colectivas, pues dichos convenios se fundamentan en la existencia de un acuerdo de voluntades, de manera tal que, si una de las partes carece de esa voluntad, no puede obligársele a suscribir el instrumento:

“En relación con este interrogante, sin necesidad de mucha análisis, la respuesta resulta negativa, toda vez que por su propia naturaleza ₋se trata de una modalidad de contratación₋ la decisión definitiva de llegar a “pactar” las condiciones de trabajo y demás, depende en última instancia de que haya un acuerdo de voluntades de ambas partes; es decir, que no existe base jurídica para que una de ellas, en este caso la Municipalidad, pueda ser obligada a pactar una nueva convención colectiva en los términos que se lo proponga el sindicato.

Cabe agregar que el enfoque que ha hecho la doctrina más conocida sobre el tema, ha sido referido a la convención colectiva en el sector privado, dada la distinta situación, de todos conocida, en que se encuentra la negociación colectiva propia del sector público.

Con respecto a esta última, en lo que corresponde a las Municipalidades, interesa tener en consideración que a partir del fallo constitucional N° 4453-2000, y básicamente con su aclaración hecha mediante el N° 9690-2000, la celebración de convenciones colectivas en los municipios quedó debidamente autorizada, al establecerse en este último que: “…La Sala no ha declarado inconstitucional las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado, esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades…".

No obstante, debe advertirse que en el primero de esos fallos, se impuso una importante condición a esa modalidad especial de negociación, al establecer la Sala que allí “…repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos,…”

En síntesis, y aunque se desconoce si el tema ha sido objeto de análisis dentro de esa modalidad especial de negociación, según se expuso con anterioridad, por el solo hecho de estar de por medio un acuerdo de voluntades, no existe sustento jurídico alguno para que un patrono municipal pueda verse obligado a acceder a todas o varias de las cláusulas propuestas por el respectivo sindicato para ser incorporadas en definitiva en una convención.”

            La posición que externó ésta Procuraduría en el dictamen recién transcrito se mantiene aún después de la denominada “Reforma Procesal Laboral”, que se aprobó por medio de la ley n.° 9343 del 25 de enero del 2016, vigente a partir del 26 de julio del 2017, pues de ninguna de las disposiciones de esa ley se deduce la intención de “obligar” a los patronos públicos a suscribir convenciones colectivas, sino que se mantiene la línea en el sentido de que la convención constituye un acuerdo de partes, que requiere la voluntad de cada una de ellas para su aprobación.

            También es importante señalar que mediante la Reforma Procesal Laboral se adicionó un inciso 5) al artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública el cual dispone que “Tienen derecho a negociar convenciones colectivas de trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Política, tanto en las empresas públicas y servicios económicos del Estado como en el resto de la Administración Pública, todos los empleados públicos que no participen de la gestión pública administrativa, conforme a la determinación que de estos hacen los artículos 683 y 689 de la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943."  A pesar de lo anterior, el reconocimiento del derecho aludido no obliga al patrono público a suscribir convenciones colectivas, sino que se trata de una autorización para hacerlo.

CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría ratifica lo indicado en su dictamen C-270-2015 del 23 de setiembre del 2015, en el sentido de que para suscribir una convención colectiva en el sector público se requiere un acuerdo de voluntades, por lo que no es posible afirmar que las municipalidades estén “obligadas” a suscribir instrumentos de ese tipo.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc