10 de junio del 2019

OJ-054-2019

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPAJ-OFI-0072-2018 del 28 de junio del 2018, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos aprobó una moción para consultar el criterio de ésta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley para eliminar privilegios en el régimen de pensiones de los expresidentes de la República y crear una contribución especial a las pensiones otorgadas a Expresidentes y Expresidentas de la República o sus causahabientes”, el cual se tramita bajo el expediente n.° 20150.

I.- Consideraciones previas

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (OJ-053-98 del 18 de junio 1998.  En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013 y la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

            Aclaramos, además, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- Descripción general del proyecto de ley

            La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración hace un recuento de los antecedentes normativos que ha tenido el Régimen de Pensiones de los Expresidentes y Expresidentas de la República. Como parte de ese recuento, hace referencia a la Ley Marco de Pensiones (n.° 7302 del 8 de julio de 1992) la cual derogó tácitamente la ley n.° 313 del 23 de agosto de 1939 y estableció el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República que rige actualmente.

Señala que la pensión para los expresidentes tiene como propósito generar independencia económica al mandatario una vez finalizado el periodo presidencial correspondiente, de forma tal que las decisiones que adopten durante el ejercicio del cargo las tomen dentro de un marco de autonomía e independencia.

Agrega que el régimen actual carece de limites o parámetros que permitan asegurar que la pensión solo será otorgada a exmandatarios que no posean ingresos suficientes, lo que propicia que se conceda ese beneficio a expresidentes que no lo requieren, o que sean receptores de otras pensiones. 

Refiere que el gasto en el Régimen de Pensiones de los Expresidentes para el año 2016 ascendió a la suma de 517,9 millones de colones y, en promedio, cada beneficiario del régimen percibió más de 46 millones de colones al año.

Por las razones expuestas, el proyecto se fundamenta –según su exposición de motivos₋  en la necesidad de reformar el régimen para reducir el monto de la pensión otorgada, y para prohibir el otorgamiento de ese beneficio a aquellas personas con recursos propios y suficientes.

Se afirma además en la exposición de motivos que, de conformidad con la interpretación que se realiza del Convenio n.° 102  de la Organización Internacional del Trabajo, Norma Mínima de Seguridad Social, ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 4736 del 29 de marzo de 1971, específicamente, del artículo 26, inciso 3), de ese instrumento, se desprende la potestad de imponer limitaciones y suspensiones a las pensiones no contributivas, como es el caso de la pensión del Régimen de los Expresidentes.

Por tanto, considera que es procedente dentro del marco constitucional, establecer limitaciones razonables (necesarias, idóneas y proporcionadas) al otorgamiento de pensiones a los expresidentes y expresidentas de la República por cuanto esas pensiones no responden a una contribución previa por parte de los pensionados, sino que se trata de una pensión especial, financiada por el Estado.

Finalmente, manifiesta que es potestad plena de los legisladores fijar límites al Régimen de Pensiones de los Expresidentes, con el fin de que responda a su objetivo principal y no erosione las finanzas públicas.

III. ACERCA DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE LEY

En lo que concierne al contenido específico de la reforma, debemos indicar que con ella se propone reducir el monto de la pensión del Régimen de los Expresidentes de manera que no supere dos veces el ingreso mensual promedio de los hogares costarricenses en el año anterior, ingreso que será establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, con sustento en la Encuesta Nacional de Hogares.

Asimismo, se pretende que las personas beneficiarias del régimen de expresidentes que posean pensiones otorgadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la ley n.° 7302 citada, cancelen una contribución especial y solidaria de un 75% sobre el exceso del monto equivalente a dos veces el ingreso mensual promedio de los hogares costarricenses durante el año anterior.

Por otra parte, se sugiere que los recursos que se obtengan con el pago de la contribución especial propuesta, ingresen a la caja única del Estado y que se destinen al fortalecimiento del fondo de pensiones del Régimen de Pensiones de Expresidentes de la República.

A su vez, el texto del proyecto establece requisitos para el otorgamiento de la pensión, entre los que se encuentra que sólo podrá ser beneficiario de ella el expresidente, expresidenta o su causahabiente que demuestre tener ingresos mensuales inferiores a dos veces el ingreso mensual promedio de los hogares costarricenses del año anterior.

Del mismo modo, el proyecto pretende que una vez otorgado el beneficio de la pensión, si el ingreso económico del expresidente, expresidenta o causahabiente llega a superar el monto equivalente a dos veces el ingreso mensual total promedio de los hogares costarricenses, el beneficiario de la pensión esté en el deber de informar esa situación a la Dirección Nacional de Pensiones, a fin de que se suspenda el pago del beneficio.

Además, dispone que no podrá optar por la pensión el expresidente, o el causahabiente, que sea beneficiario de una pensión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional o del Régimen de Pensiones del Poder Judicial.  Tampoco quien se encuentre desempeñando algún cargo público.

            Asimismo, el texto establece que el expresidente, la expresidenta o el causahabiente que reciba pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República sin cumplir los requisitos para su disfrute, deberá reintegrar a la Hacienda Pública la totalidad de los recursos recibidos, indexados según el índice de precios al consumidor.  Además, perderá todo derecho futuro a recibir pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República. 

            Finalmente, el proyecto dispone, en su transitorio único (con la intensión de salvaguardar el  principio de irretroactividad normativa)  que la reforma incluida en su artículo 7 no será de aplicación para las pensiones otorgadas antes de la entrada en vigencia de la ley.

IV.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            En primer término, debemos señalar, como ya lo hicimos en nuestra OJ-122-2003 del 23 de julio del 2003, que el otorgamiento de pensiones a los expresidentes de la República tiene por objeto garantizar que éstos, una vez que hayan cesado en el cargo, puedan atender sus necesidades personales y políticas con la dignidad y con el decoro que corresponde a las altas funciones que ejercieron al ocupar el puesto político de mayor jerarquía del país.  Partiendo de ello, otorgar prestaciones económicas por pensión a favor de los expresidentes de la República, aun sin cotización previa, no podría catalogarse, por sí mimo, como un privilegio discriminatorio o irrazonable.

            La Sala Constitucional, en su sentencia n.° 6137-2018 de las 9:20 horas del 20 de abril del 2018, ha respaldado la constitucionalidad del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República, y ha dicho (citando una resolución de la Corte Constitucional Colombiana) que las pensiones de los expresidentes “… constituye no sólo un merecido reconocimiento monetario que retribuye el especial servicio prestado a la Nación, sino que se erige en un medio para proveer congruamente a las necesidades que se originan en la especial posición que implica el ser ex presidente de la República. A nadie se le oculta que esta posición impone el llevar una vida con ciertos requerimientos especiales de decoro, que no siempre están al alcance de quien ha dejado de ejercer la primera magistratura, bien por carecer de recursos propios o bien por la limitación de hecho en que se encuentra quien ha ocupado esa posición para ejercer cualquier tipo de cargos u oficios, por razones que tocan justamente con la dignidad de la Nación o incluso con factores éticos (…).”

            Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que el otorgamiento de pensiones a los expresidentes de la República, aun bajo un sistema no contributivo, tiene una base constitucional sólida, que no debería desvirtuarse con el establecimiento de restricciones excesivas en cuanto a su monto o en cuanto a las condiciones de acceso.  Sin perjuicio de ello, consideramos que el diseño de los perfiles del régimen es, sin duda, un asunto de política legislativa, que compete exclusivamente al legislador.

            Establecido lo anterior, debemos indicar, en lo que se refiere al texto mismo del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, que el Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República, regulado básicamente en los artículos 16, 17 y 18 de la ley n.° 7302 citada, es un régimen con cargo al presupuesto nacional, lo que implica que no existe un fondo para el pago de las prestaciones económicas establecidas en esas normas.  En virtud de esa situación, no es posible que los dineros que se recauden como producto de la contribución que se crea con la iniciativa en estudio, se destinen a engrosar un fondo que no existe, como lo propone el artículo 6 del proyecto.

            Por otra parte, tanto el artículo 2 como el 3 y el 4 del proyecto hacen referencia a la contribución “creada en el artículo 3 de esta ley”; sin embargo, es el artículo primero del proyecto el que crea la “contribución especial y solidaria”.

            Asimismo, el artículo 3 del proyecto, con una deficiente técnica legislativa, hace referencia a sí mismo, pues en él se alude a la contribución “creada en el artículo 3 de esta ley”

            Además, consideramos útil señalar que en el encabezado del artículo 7 del proyecto se indica que el objetivo de ese numeral es reformar el artículo 17 de la ley n.° 7302 citada; sin embargo, al concretarse la reforma, el artículo 7 mencionado no hace referencia al 17 de la ley n.° 7302, sino a su artículo 16.   De la revisión de la ley n.° 7302 es posible constatar que la reforma se refiere al artículo 16 y no al 17, por lo que sugerimos corregir esa situación. 

            Finalmente, estimamos que la denominación que se le atribuye a la “contribución especial y solidaria” que se pretende crear mediante el proyecto de ley en estudio, podría inducir a error.  Se trata de una suma que se retendría a los beneficiarios actuales del régimen cuando las prestaciones que se les otorga superen un monto determinado.  Esa figura, desde la perspectiva tributaria, es más asimilable a un impuesto que a una contribución especial.  La contribución especial, según el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (ley n.° 4755 del 3 de mayo de 1971) es “… el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación”; mientras que el impuesto, de conformidad con esa misma norma, es  “…el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.”

V.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría considera que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad, aunque sí algunos de técnica legislativa que hemos señalado y que sugerimos revisar.  Por demás, la aprobación o no del proyecto es un asunto de política legislativa.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc