12 de junio de 2019

OJ-063-2019

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Jefe de Area

Comisión Legislativa VI

S.   O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su correo electrónico de fecha 29 de octubre de 2018 con el número HAC-282-2018, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico en relación con el Proyecto de Ley denominado “Reforma a la Ley N°7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, del 19 de mayo de 1988, y sus reformas, para gravar a las herencias, legados y donaciones de lujo”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N°20391.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Mediante el Proyecto de Ley N°20391, los señores Diputados pretenden gravar con el Impuesto sobre Renta previsto en el artículo 1° de la Ley N° 7092 las herencias, legados y donaciones de lujo mediante una reforma del artículo 6 mediante el cual se establecen las exclusiones a la renta bruta en el proceso de determinación del impuesto. Dice en lo que interesa el proyecto:

e) Para los efectos del impuesto que grava los ingresos percibidos o puestos a disposición de las personas físicas domiciliadas en el país, no se considerarán ingresos afectos a este impuesto las herencias, los legados y los bienes gananciales, monetarios o en especie. No obstante, se considerarán ingresos afectos a este impuesto y se contabilizarán en el siguiente período fiscal como parte de la renta bruta el legado o la herencia, monetaria o en especie, que exceda el valor total de 750 salarios base mensuales del oficinista 1 que aparece en la relación de puestos de la ley de presupuesto ordinario de la República. Cuando la herencia o el legado sean en especie la cuantificación de su valor se realizará según lo que estipule el reglamento que el Poder Ejecutivo elabore para tal fin. (…)

g) Las donaciones monetarias o en especie. No obstante, se considerará ingreso afecto a este impuesto y se contabilizarán en el siguiente período fiscal como parte de la renta bruta cuando la donación o la suma de las donaciones provenientes de un mismo donante en un período fiscal exceda el valor total de 750 salarios base mensuales del oficinista 1 que aparece en la relación de puestos de la ley de presupuesto ordinario de la República. Cuando la donación sea en especie la cuantificación de su valor se realizará según lo que estipule el reglamento que el Poder Ejecutivo elabore para al fin. Se aplicará lo aquí dispuesto conforme a lo establecido en el inciso q) del artículo 8. (…)

TRANSITORIO UNICO.- Dentro del plazo de 1 mes, contado a partir de la publicación de esta ley en el diario oficial la Gaceta, el Poder Ejecutivo deberá dictar el reglamento establecido en los incisos e) y g) del artículo 6 de la Ley N°7092. Ley del Impuesto sobre la Renta, de 19 de mayo de 1988. (…)” 

II.- ANALISIS DE FONDO:

            De acuerdo con la exposición de motivos contenido en el proyecto y que más que todo están relacionados con estudios estadísticos y citas de diferentes autores relacionadas con el Coeficiente de GINI, a fin de determinar la forma en cómo se distribuye la riqueza en el país, se propone la modificación de los incisos e) y q) del artículo 6 de la Ley de Impuesto sobre la Renta N°7092 a fin de gravar las herencias, los legados y los bienes gananciales, con dos objetivos claros: Servir de solución parcial para paliar el desequilibrio agudo de las finanzas públicas, con la intención de generar nuevos recursos repartiendo equitativamente la carga fiscal, para que la mayor proporción de los nuevos recursos sea aportada por las grandes riquezas; y servir de mecanismo de redistribución de la riqueza para combatir el grave problema de la desigualdad creciente que afronta la nación.

            Sobre el particular procede hacer dos comentarios que a juicio de la Procuraduría General deben de ser considerados por los señores legisladores:

1.      -En primer lugar si nos atenemos al objeto del impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley N°7092 y sus reformas ( incluye la reforma que introduce la Ley N° 9635 “LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS), se tiene claro, que la intención del legislador, aún en frente de la crisis fiscal que afronta el país, ha sido gravar las utilidades de las personas físicas y jurídicas que realicen actividades lucrativas habituales, de ahí que tanto el incisos e) y q) del artículo 6) de la Ley N°7092 excluye de la renta bruta para el cálculo del impuesto sobre la renta, las herencias, los legados y  las donaciones, que si bien se incorporan al patrimonio de las personas físicas y jurídicas ( caso de las donaciones), a título gratuito, es decir, no existe el ejercicio de una actividad lucrativa como hecho generador de la obligación tributaria, ya que las mismas se incorporan en el patrimonio de las personas físicas y jurídicas a título gratuito. Es decir, que la reforma del inciso e) que se propone, resulta incongruente con el objeto mismo del impuesto sobre la renta, de manera que si lo que el legislador pretende es gravar las herencias, los legados y las donaciones, debe promover la creación de un tributo independiente del impuesto sobre la renta.

2.      En segundo lugar tanto la Doctrina Tributaria ( Francisco José Carrera Raya; MANUAL DE DERECHO FINANCIERO Y TEORÍA DE LOS INFGRESOS PÚBLICOS, Vol I, Editorial Tecnos, 1993), como la doctrina Económica (C.E.Ferguson y Juanita M. Kreps; PRINCIPIOS DE ECONOMÍA, Editorial Uthea, segunda ed. 1997), coinciden en que los tributos son instrumentos de política fiscal que repercuten en la política económica de un país, que si bien incide en la redistribución de la riqueza para que cada administrado tribute de acuerdo con su capacidad económica, es lo cierto que el impuesto que se propone tiene más que todo un fin social, cual es paliar la distribución de la riqueza para bajar los niveles de desigualdad, y en la forma en que está propuesta la reforma, los ingresos percibidos con la reforma que se introduce, pasarían a engrosar el presupuesto nacional de la república, regido bajo el principio de caja única del Estado, que bien pueden ser absorbidos por los gastos del Estado y no reflejarse en una disminución de la desigualdad social.

III.-CONCLUSION:

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General que la reforma de los incisos e) y q) para gravar las herencias, los legados y las donaciones resulta incongruente con el objeto mismo del impuesto sobre la renta previsto en el artículo 1° de la Ley de Impuesto sobre la Renta y sus reformas, y por ende  presenta roses de legalidad, y eventualmente podría violentar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que derivan de la relación de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política.

            Sin embargo, debe quedar claro que la competencia para crear tributos de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, en relación con el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos es competencia exclusiva de los señores y señoras Diputados (as).

            Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLM/bba

Código N°10740-2018