02 de mayo de 2018

C-087-2018

Lic.

Roger Humberto Ríos Duarte

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

Director Ejecutivo

S.      D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio CR-INCOP-PE-0904-2017 del 24 de noviembre del 2017, recibido el 5 de diciembre del 2017.

En el memorial CR-INCOP-PE-0904-2017 del 24 de noviembre del 2017, la Dirección Ejecutiva del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, consulta si la Presidencia Ejecutiva de dicho Instituto, es el jefe superior jerárquico del Gerente General.

Además, se nos consulta si dicho Presidente Ejecutivo, puede solicitarle a la Gerencia General un informe, análisis o cualquier otro documento y/o información que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la Presidencia Ejecutiva o de la Institución en general. 

Conforme lo ordena y prevé el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el criterio legal de la Asesoría Jurídica del Instituto, oficio CR-INCOP-AL-2017-0228 del 17 de noviembre del 2017, el cual concluye que las potestades del presidente Ejecutivo le han sido asignadas por ley e inclusive aclara su rango de jerarquía con respecto a la Gerencia General.  

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En relación con la potestad del Presidente Ejecutivo en lo relativo al Gerente General; b. el Presidente Ejecutivo puede girar instrucciones y dar órdenes a la Gerencia General.

A.    EN RELACION CON LA POTESTAD DEL PRESIDENTE EJECUTIVO EN LO RELATIVO AL GERENTE GENERAL

De acuerdo con la disposición vigente del artículo 8 de la Ley N.° 1721 del 28 de diciembre de 1953, Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, - artículo reformado por la Ley número 8461  del  20 de octubre del 2005, Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico- dicho Instituto debe contar con un Presidente Ejecutivo, al cual le corresponde ser el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y velar porque las decisiones tomadas por la Junta Directiva institucional se ejecuten. De acuerdo con el citado artículo 8, el Presidente Ejecutivo debe ser un funcionario de tiempo completo y dedicado exclusivamente al servicio de la institución. Se transcribe, el artículo 8 en comentario:

   Artículo 8º-El presidente ejecutivo tendrá los siguientes deberes y atribuciones:

a. Ocupar la posición de mayor jerarquía del Instituto en representación del Poder Ejecutivo.

b. Presidir la Junta Directiva del Instituto.

c. Velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva y coordinar internamente la acción del Instituto, así como las acciones de este con los demás entes y órganos públicos.

d. Cumplir sus funciones a tiempo completo y con dedicación exclusiva, por lo que no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.

e. Ejercer la representación judicial y extrajudicial del Instituto, con el carácter de apoderado generalísimo.

Ahora bien, ya en otra ocasión este Órgano Superior Consultivo ha indicado que el Presidente Ejecutivo de una institución autónoma, como es el caso del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, es su jerarca superior; sin perjuicio de las funciones que cumple, lógicamente, la respectiva Junta Directiva como jerarca supremo. Luego, igual se ha señalado que el Presidente Ejecutivo cumple funciones, principalmente, gubernativas, aunque también ejerce funciones administrativas allí donde la Ley lo establezca. De esta forma, se ha indicado que el Presidente Ejecutivo de una Institución Autónoma, puede desarrollar, en efecto, actividades de naturaleza administrativa, cuando así el ordenamiento jurídico lo disponga. Al respecto, es pertinente transcribir la Opinión Jurídica OJ-116-1999 de 5 de octubre de 1999 – reiterado en el dictamen C-182-2011 de 4 de agosto de 2011:

El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional.

Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.

Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.

En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno.

Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno".

En este mismo sentido, conviene transcribir, en lo conducente,  lo establecido por artículo 6 del Reglamento Ejecutivo de la Ley N.° 5507 de 19 de abril de 1974, conocida como la Ley de Presidencias Ejecutivas, el cual dispone que,  en efecto, corresponde al Presidente Ejecutivo ejercer, en relación con el aparato administrativo de su respectiva Institución,  las potestades propias del superior jerárquico y que están previstas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.

Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva. (….)

De otro lado, es importante destacar que el Presidente Ejecutivo no solamente es el jerarca superior de la Institución Autónoma, sino que es el superior jerárquico inmediato del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución, el cual, a su vez, es el jerarca administrativo de la organización institucional. Doctrina del artículo 6 de la Ley N.° 5507 de 19 de abril de 1974. Al respecto, se transcribe lo dicho en el dictamen C-23-1993 de 10 de febrero de 1993 – reiterado por los dictámenes C-423-2008 de 28 de noviembre de 2008 y C-40-2011 de 23 de febrero de 2011:

“Se afirma que la Ley de Presidencias Ejecutivas establece una dualidad jerárquica: por un lado, el jerarca político y por otro, el jerarca administrativo, sea el Gerente. Dispone el artículo 6º de esa Ley:

"los gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos".

Dicha norma ha sido interpretada como constitutiva de un poder jerárquico del Gerente, oponible al Presidente Ejecutivo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que en tratándose de jerarquía no se establece la superioridad jurídica de ese órgano, excluyente de la participación del Presidente Ejecutivo en competencias administrativas: no existe reserva de competencia en favor del Gerente. Es decir, no se estatuye que dicho funcionario es el jerarca superior en lo administrativo. Ello no puede ser así por cuanto si bien la Ley de Presidente Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva. Es, como su nombre lo indica, un órgano ejecutivo e incluso la constitución de este órgano tiene como objeto, según se indicó en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, solucionar la falta de ejecutividad de las decisiones políticas adoptadas por las juntas directivas, correspondiéndole entonces, el velar por el cumplimiento de dichas decisiones.”

Debe insistirse, pues, en que el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es su jerarca superior, que cumple funciones de gobierno y administración, y que además es el superior inmediato del Gerente General de dicho Instituto.

Es claro entonces que el Gerente General se encuentra bajo la línea de mando tanto del Presidente Ejecutivo, pues así se dispone en la Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y en el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 11846-P.

B.     EL PRESIDENTE EJECUTIVO PUEDE GIRAR INSTRUCCIONES Y DAR ORDENES A LA GERENCIA GENERAL.

De acuerdo con lo indicado en el apartado anterior el Presidente Ejecutivo es el jerarca y funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno, y a su vez, es el superior jerárquico del Gerente General.

Según la Ley N.° 1721 del 28 de diciembre de 1953, Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, el Presidente Ejecutivo ostentará el puesto de mayor jerarquía, por lo que conforme lo dispone expresamente el artículo 102.a de la Ley General de la Administración Pública, la relación jerárquica comprende la potestad de dar órdenes particulares a los inferiores, los cuales deben acatarlas, siempre que se ajusten a sus competencias y se encuentren dentro del marco de la legalidad. Al respecto, citamos el dictamen C-217-2007 de 3 de julio de 2007:

El establecimiento de la jerarquía es una técnica organizatoria cuya trascendencia más acusada es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico, en las parcelas del obrar administrativo encomendadas a un conjunto de órganos. Con ello se consigue la unidad de dirección que permite a los órganos superiores dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores, orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores, obligando a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos de los órganos superiores, siempre que éstos obren de acuerdo con sus competencias y dentro de la legalidad.

Sobre el tema de la relación de jerarquía y la potestad de mando e instrucción, éste órgano asesor ha señalado:

“…El reparto de competencias entre cada uno de los órganos – centros de acción – que conforman la Administración Pública se realiza, en principio, a través del criterio jerárquico. Mediante la aplicación de la técnica jerárquica se somete a los órganos de la Administración al poder de mando y dirección de los órganos superiores, de tal suerte que la relación entre órganos inferiores y superiores, se caracteriza esencialmente por la subordinación. (…)

Efectivamente, el principio de jerarquía aplicado a las organizaciones públicas busca garantizar a los órganos superiores el poder de mantener la unidad de acción institucional y la facultad de dirigir la actividad de los órganos conforme con las políticas gubernamentales. En este sentido, señala ENTRENA CUESTA:

“La más antigua de las técnicas seguidas en toda organización y, por ello, también, en la organización administrativa para reducir a unidad la multiplicidad de órganos en que se descompone es la establecer una ordenación de todos ellos en virtud de la cual, a través de una serie de relaciones de subordinación, e, inversamente, de supremacía, se hallan sometidos a quien se encuentra en la cúspide de la organización de que se trate. A este ordenación se le denomina jerárquica, y como consecuencia de ella los órganos superiores disponen de la facultad de dirigir, inspeccionar y ordenar la conducta de los inferiores.” (RAFAEL ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Tecnos. Madrid. 1988. p. 82)

En nuestro derecho positivo, los artículos 102 y 103 de la Ley General de la Administración Pública establecen las potestades que, en ocasión de la relación jerárquica, el órgano superior posee para dirigir la conducta de sus inferiores. Debe destacarse que entre los poderes del superior tenemos:

La potestad de impartir órdenes particulares o dictar circulares sobre el modo en que se debe ejercer la función pública. Esto tomando en cuenta tanto criterios de oportunidad como de legalidad.” (Dictamen número C-217-2007 del 3 de julio de 2007.)

Por lo que, es claro que la potestad de dar órdenes del Presidente Ejecutivo como superior jerárquico del Gerente General, comprende la posibilidad de realizar requerimientos de informes, análisis o de cualquier información que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la Institución.

C.    CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

a.       El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es el jerarca superior, que cumple funciones de gobierno y administración, y que además es el superior inmediato del Gerente General de dicho Instituto.

b.      El Presidente Ejecutivo como superior jerárquico del Gerente General, -de acuerdo con la Ley general de la Administración Pública, artículo 102- tiene la potestad de realizar requerimientos de informes, análisis o de cualquier información que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la Institución al Gerente General.

De usted, atentamente,

Amanda Grosser Jiménez

Procuradora