12 de agosto de 2019

C-229-2019

Licenciada

Alba Quesada Rodríguez

Directora Nacional

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER)

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos formal respuesta a su oficio Nº DN-1456-08-2018, de fecha 24 de agosto de 2018 –recibido el 27 del mismo mes y año-, mediante el cual requiere formal pronunciamiento de esta Procuraduría General acerca de la interpretación de los artículos 36 y 37 de la Ley Nº 7800 y 36 bis de su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 28922-, en cuanto a la forma en que deben computarse los noventa días de permiso con goce salarial, ya que no ha existido una comprensión unívoca al respecto. Y se alude una situación particular acaecida en el Registro Nacional, en la que contabilizan horas diarias concedidas en diversos momentos hasta alcanzar las 8 horas de jornada laboral, para completar y computar cada día hábil de permiso; con lo cual, obviamente se excede el tope máximo ordenado por la citada Ley.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio Nº A.L. 461-08-2018, de 21 de agosto de 2018, según el cual, sea que el permiso otorgado abarque una fracción o la jornada completa, en ambos casos se debe computar como un día natural y hasta un máximo de 90 días naturales en un año. Y sugiere elevar el tema en consulta a la Procuraduría General de la República.

I.- Consideraciones previas.

Partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la alusión al caso particular que el tema involucra, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

Debe quedar claro también, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar ni determinar si una determinada decisión administrativa materializada en una conducta específica o en un acto formal concreto, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,  C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010,   C-205-2010, C-128-2011, C-272-2017, C-070-2018 y C-069-2019, entre otros muchos). Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable.

II.- La interpretación normativa.

Comencemos por indicar que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica Sainz de Bujanda: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo"[1].

            En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas"[2]

En esa misma línea se encausa la doctrina más calificada en la materia[3] al afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción .

            Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

            En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

            Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada en esta consulta, pasemos a enunciar las normas involucradas en esta consulta.

            De la Ley de Creación del ICODER y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, Nº 7800 de 30 de abril de 1998:

“ARTÍCULO 36.- Los funcionarios públicos o estudiantes regulares de cualquier nivel del sistema educativo, que sean convocados a una selección nacional o para representar a Costa Rica en una competencia deportiva internacional, tendrán derecho a disfrutar de permiso para entrenar, desplazarse y permanecer en concentración de conformidad con el reglamento de la presente ley.

Las asociaciones anónimas deportivas referidas en la presente ley, estarán obligadas a ceder en préstamo a sus atletas o deportistas, para que participen en las selecciones nacionales que representen a Costa Rica en torneos oficiales.

ARTÍCULO 37.- El goce de permiso no afectará la continuidad de la relación de trabajo, empleo o escolaridad, según el caso, y las personas o entidades respectivas están obligadas a otorgarlos. Dichos permisos no podrán exceder de noventa días naturales en un lapso de un año.” (Lo destacado y subrayado no es del original)

            De su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 28922 de 18 de agosto de 2000-:

“ARTÍCULO 36 BIS. - Los permisos de trabajo a que tienen derecho los funcionarios públicos que sean convocados a una selección nacional o para representar a Costa Rica en una competencia deportiva internacional, en las condiciones establecidas en los artículos 36 y 37 de la Ley N°. 7800, serán invariablemente con goce de salario.”

Como es obvio, estos permisos retribuidos o remunerados; es decir, sin descuento del sueldo, están regulados en la Ley en cuanto a los hechos causales (Dictamen C-134-2015, de 04 de junio de 2015) y su duración máxima, la cual se establece en 90 días naturales –que incluyen por tanto días laborables y no laborables- en un lapso de un año; o sea, dicho permiso que no puede exceder de noventa días naturales en un año (Dictámenes C-151-2008, de 08 de mayo de 2008; C-011-2014, de 9 de enero de 2014; C-134-2015 op. cit.).

Y por las palabras con que está redactada la Ley de comentario –que deben ser entendidas por su significación común-, es claro[4] que dichos permisos debieran computarse entonces por días naturales, tanto respecto de su fecha de inicio (dies a quo), como con respecto al número de días de permiso, porque así lo ha querido el legislador.  Lo contrario supondría otorgar permisos por períodos más extensos, en abierta contravención de lo expresamente dispuesto por el ordinal 37 de la Ley Nº 7800; lo cual resultaría inconciliable, y por demás, injustificable, pues la autorización de dichos permisos en esas condiciones colocaría eventualmente a la Administración en una situación en la que obviamente se desnaturaliza la finalidad querida por el legislador, de facilitarles a los funcionarios públicos el tiempo necesario para entrenar, desplazarse y concentrarse antes y durante una competencia deportiva internacional en la cual se representen al país, garantizando en un justo equilibrio con aquella limitación temporal,  el ejercicio de la función pública que protege y sirve a los intereses de la colectividad, sin que se afecte la debida y eficaz prestación del servicio público (Dictámenes C-011-2014, C-134-2015 op. cit. y C-217-2017, de 22 de setiembre de 2017).

La norma aludida se refiere a una situación jurídica concreta hartamente comprensible y no podría entonces computarse en forma diferente aquel plazo máximo señalado en la Ley, para prolongarlo indebidamente, porque esa no es la finalidad u objeto fijado por el ordenamiento jurídico (arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP, 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA- y 5 de la Ley No. 8422).

Conclusión:

            Siendo que del texto expreso del artículo 37 de la Ley Nº 7800 logra extraerse un sentido normativo unívoco, acorde con la finalidad deseada por el legislador, no puede más que concluirse que los permisos retribuidos o remunerados otorgados a funcionarios públicos o estudiantes regulares de cualquier nivel del sistema educativo, que sean convocados a una selección nacional o para representar a Costa Rica en una competencia deportiva internacional, deben computarse por días naturales, tanto respecto de su fecha de inicio (dies a quo), como con respecto al número de días otorgados. Lo contrario supondría otorgar permisos por períodos más extensos, en abierta contravención de lo expresamente dispuesto por dicho ordinal.

Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto                       

Área de la Función Pública

LGBH/sgg