11 de setiembre 2019

OJ-115-2019

Señora

Marcy Ulloa Zúñiga

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CEPDA-040-19 del 21 de agosto de 2019, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Interpretación auténtica de los artículos 59 de la Ley N°7083 y 61, numeral 21 de la Ley 7089”, el cual se tramita bajo expediente legislativo N.° 21.379.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La proponente del presente proyecto de ley manifiesta que por un error material al aprobarse las leyes de presupuesto extraordinario de la República N°7083, artículo 59 y N° 7089, artículo 61 numeral 21, se autorizó a la Municipalidad de San José desafectar y donar la finca madre número 1-259968-000, cuando en realidad la pretensión era que se donara solamente la finca segregada N° 1-336718-000, plano SJ-626752-86, con una cabida de 9,670.03 metros.

Manifiesta que en la actualidad sobre el terreno se ubica el edificio escolar de la Fundación Andrea Jiménez, la cual ha visto obstaculizado el pleno uso, goce y disfrute del derecho de propiedad sobre la finca donada y ha tenido que enfrentar múltiples procedimientos por el error material existente en las leyes indicadas.

Por tal motivo, el proyecto de ley pretende realizar una “interpretación auténtica” de las leyes en el sentido que la autorización hecha a la Municipalidad de San José, era para donar la finca N° 1-336718-000.

II.                INVIABILIDAD DEL PROYECTO DE LEY POR NO CUMPLIR LOS REQUISITOS PARA LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

El artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución, establece dentro de las funciones exclusivas de la Asamblea Legislativa: “…Dictar las leyes, reformas, derogarlas y darles interpretación auténtica (…)”

La jurisprudencia constitucional y administrativa ha reconocido que la competencia que se le otorga al legislador para interpretar auténticamente las leyes encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, pero es distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar leyes.

A través de una interpretación auténtica únicamente pueden aclararse conceptos oscuros de la ley, pero sin exceder su contenido material, pues si se va más allá de la norma que se pretende aclarar, en realidad se estaría frente a una reforma de naturaleza legal y no a una simple interpretación.

            Es así como la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

“(...) la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Sentencia número 5797-98 de las16:18 hrs. del 11 de agosto de 1998).

            Como se desprende de la transcripción anterior, aunque formalmente el procedimiento de aprobación es el mismo para las interpretaciones auténticas como para la emisión de normas legales nuevas, materialmente resulta indispensable distinguir entre uno u otro supuesto, pues la norma interpretativa tiene efectos retroactivos al momento de emisión de la norma interpretada.

En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma que interpreta. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala Constitucional ha reconocido que “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…” (sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994) .

Es por ello que la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material, pues a través de ella sólo pueden aclararse conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo.

Sobre el tema, se comentó en la opinión jurídica No. OJ-088-2005:

"La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)."

            Es a partir de lo expuesto que, en nuestro criterio, el proyecto de ley que se plantea no reúne los presupuestos necesarios para ser considerado una interpretación auténtica de la ley.

            En primer lugar, lo que se pretende es modificar la voluntad original del legislador, que autorizó de manera expresa a la Municipalidad de San José desafectar una zona de parque y donar la finca madre número 1-259968-000. No podría posteriormente el mismo legislador, señalar que se trató de un error y que en realidad se pretendía donar una propiedad diferente, sea la finca segregada N° 1-336718-000, plano SJ-626752-86, con una cabida de 9,670.03 metros.

            Dicha posibilidad es improcedente, pues de hacerse se estaría otorgando efectos retroactivos a la donación, desconociéndose todos los movimientos posteriores que han operado sobre la propiedad y que, como señalaremos, incluso han sido objeto de discusión en sede judicial.

En este caso no se está clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos de la norma, sino que se está modificando el sentido material de la disposición legal, incurriéndose en un exceso legislativo, pues nos encontramos ante una norma diferente que no podría considerarse integrada a la que supuestamente interpreta.

Por el contrario, el proyecto de ley propuesto se trata de una verdadera reforma legal, cuyos efectos deben originarse a partir de su vigencia y no retrotraer a la vigencia de la norma anterior, al no existir entre ambas una relación de conexidad. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

 “II. …La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N°6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los mas destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente…

 III._ Aceptado que la Ley N 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la N° 6014 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes…” (el subrayado no es del original) (Voto 320-92 de las 15 hrs. Del 11 de febrero de 1992).” 

            Consecuentemente, estimamos que el presente proyecto de ley no resulta viable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de la ley, sino más bien a una modificación de ésta.

III.             INVIABILIDAD DEL PROYECTO DE LEY AL ESTAR EL ASUNTO JUDICIALIZADO

Como segundo aspecto de consideración, debemos señalar en el ámbito registral se han producido una serie de movimientos sobre la propiedad de interés que impiden la retrotracción de los efectos de la donación realizada.

      En efecto, a pesar de que las leyes de presupuesto extraordinario de la República N°7083, artículo 59 y N° 7089, artículo 61 numeral 21, autorizaron a la Municipalidad de San José desafectar y donar la finca número 1-259968-000, posteriormente la Municipalidad de San José, mediante acuerdo municipal, autorizó la firma de la escritura de traspaso de la finca número N° 1-336718-000, plano SJ-626752-86, con una cabida de 9,670.03 metros.

Si bien el Notario Público inicialmente había confeccionado la escritura de traspaso de la finca 1-259968-000, propiedad autorizada en las respectivas normas legales, posteriormente, mediante razón notarial corrigió el número de propiedad, indicando que se trataba de la finca 1-336718-000. No debe obviarse, además, que la escritura en cuestión no fue elaborada por la Notaría del Estado, a pesar de que es un requerimiento establecido mediante artículo 3 inciso 3) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y el Decreto Ejecutivo 14935 del 20 de octubre de 1983.

Dichas actuaciones municipales y notariales realizadas en el año 1989 permitieron la donación e inscripción de un bien distinto al autorizado por ley.

Posteriormente, dichos hechos fueron judicializados y mediante sentencia número 84-2017-II de las 9:30 horas del 21 de diciembre de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda declaró absolutamente nulos no sólo los acuerdos municipales que autorizaron el traspaso del inmueble 1-336718-000, sino también la inscripción del traspaso por donación gratuita de dicho inmueble. Asimismo, declaró la posesión irregular por parte de la Fundación Andrea Jiménez.

Si bien dicha sentencia no está firme al encontrarse pendiente de resolver el recurso de Casación presentado, lo cierto es que no podría el presente proyecto de ley retrotraer los efectos de una situación declarada irregular en los tribunales de justicia.

Por lo anterior, este órgano asesor estima que el proyecto de ley también resulta inviable por estos motivos.

IV.             CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, la Procuraduría estima que el presente proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de la ley y por pretender retrotraer efectos jurídicos de una situación irregular que está siendo conocida en la vía judicial con sentencia emitida de primera instancia.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta