09 de setiembre del 2019

C-256-2019

Señor

Fernando Alvarado Torres

Presidente de la Junta Administrativa

Colegio de San Luis Gonzaga

S.  O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio J.A. 244-2018, por medio del cual el señor xxx, expresidente de la Junta Administrativa del Colegio de San Luis Gonzaga, nos comunicó el acuerdo número 5-334-2018, adoptado por dicha Junta en su sesión ordinaria n.° 334 del 18 de junio del 2018.  En ese acuerdo se decidió consultar a esta Procuraduría si el Colegio de San Luis Gonzaga está excepcionado de aplicar lo dispuesto en el artículo 9 del directriz n.° 98-H, emitida por el Poder Ejecutivo el 11 de enero del 2018.

            1.- Alcances de la consulta y criterio legal

            La consulta que nos ocupa se concretó por medio del oficio J.A.297-2018 del 30 de julio del 2018, suscrito por el señor xxx, quien en esa fecha ocupaba el cargo de Presidente de la Junta Administrativa del Colegio.

            En dicho oficio se indica que la gestión se plantea con el fin de tener un panorama claro con respecto a los alcances, cumplimiento y aplicación del directriz n.° 98-H citada. 

            Señala que la Junta Administrativa del Colegio de San Luis Gonzaga ha avanzado en los últimos años en implementar mejoras no solo en la parte académica, sino también en la administrativa.  Agrega que los departamentos de Talento Humano, Proveeduría, Tesorería, Contabilidad y la Jefatura de Administración, son departamentos unipersonales, que requieren ser reforzados no solo por un tema de cargas de trabajo, sino también por razones de riesgo y de control interno.

            Agrega que la Junta Administrativa del Colegio consultó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria si la institución estaba incluida dentro de las excepciones establecidas en los artículos 1 y 9 de la directriz n.° 98-H citada, consulta que fue atendida mediante el oficio STAP-0690-2018 del 4 de mayo del 2018, en el que se indicó que  la excepción prevista en el artículo 9, inciso a), de la directriz 98-H citada se refiere específicamente a puestos docentes, no a puestos administrativos.

            Manifiesta que, a raíz de la situación descrita, la Junta Administrativa le solicitó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria reconsiderar su posición, solicitud que fue resuelta mediante el oficio STAP-0823-2018 del 4 de junio del 2018, el cual indica que la directriz 98-H no le confiere a esa Secretaría potestades de interpretación, ni la posibilidad de decidir la no aplicación de esa directriz.

            Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio AJ-047-2018 del 25 de junio del 2018, en el cual consta el criterio legal sobre los temas en consulta.  Dicho estudio arriba a la conclusión de que “… el Colegio San Luis Gonzaga no está obligado a aplicar dichas directrices, siendo que como se ha justificado, está considerado como una institución dedicada a la docencia y que los departamentos que se requieren reforzar son departamentos unipersonales y en otro caso, ni siquiera existe y que dicha necesidad no es antojadiza, sino que obedece al cumplimiento de normativa y procedimientos establecidos por entes supervisores, todo en aras de satisfacer el interés público y lograr el fiel cumplimiento de los fines,

metas y objetivos de la Administración.”

            2.- Sobre la aplicación al Colegio de San Luis Gonzaga de las excepciones previstas en el artículo 9 de la directriz 98-H

            Se nos consulta si las excepciones a las que se refieren los incisos a), y q), del artículo 9, del directriz n.° 98-H citada, son aplicables al Colegio de San Luis Gonzaga, y si esa institución (cuya naturaleza jurídica es la de un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, según indicamos en nuestro dictamen C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011) se encuentra excluida de las restricciones sobre el uso de plazas vacantes contempladas en el artículo 9 citado.

            A efecto de abordar ese tema, interesa transcribir el artículo 9 de la directriz 98-H que estaba vigente en la fecha en que se planteó la consulta.  El texto de esa disposición, en lo que interesa, era el siguiente:

“Artículo 9°. Durante el 2018, los ministerios, los órganos desconcentrados y entidades que reciben transferencia de Gobierno para el pago de remuneraciones, y que están cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, podrán utilizar hasta un máximo del 25% de las vacantes existentes y las que se generen en lo que resta del periodo.  (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° de la directriz n.° 003 del 1° de junio de 2018).

Por vacante se debe entender, todo puesto en el que no existe persona ejerciendo las funciones y responsabilidades, sea interina o en propiedad y la cual no se encuentra en proceso de nombramiento de personal, entendido este desde la presentación de la gestión ante las oficinas de Recursos Humanos.

Quedan exceptuadas de esta Directriz, las siguientes plazas:

            a. Las del Ministerio de Educación Pública y las de otras entidades que estén dedicadas a la docencia, así como las del SINEM y el Instituto Nacional de la Música dedicadas a la enseñanza musical.

            b. (…)

            q. Las de direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios.

            r. (…)

En los primeros diez días hábiles vencido cada trimestre, los ministerios, las entidades y órganos desconcentrados que reciben transferencia de Gobierno para el pago de remuneraciones deberán remitir, a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), un informe de plazas vacantes que consigne el número de puesto, código y nombre de la clase, así como la información que indique desde cuándo está vacante, costo total mensual de la misma (incluye salario base, pluses, aguinaldo y contribuciones sociales). Deberán informar además sobre la utilización de vacantes.

Ninguna instancia queda autorizada para conocer o conferir excepciones adicionales a las ya contenidas en el presente artículo.” (El subrayado es nuestro).

            Interesa indicar que, si bien la consulta versa sobre la norma recién transcrita, consideramos importante transcribir el texto actual de esa disposición, el cual ha experimentado algunas reformas:

“Artículo 9.- Durante lo que resta del 2019 y el 2020, los ministerios, los órganos desconcentrados y entidades que reciben transferencia de Gobierno para el pago de remuneraciones, y que están cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, podrán utilizar hasta un máximo del 50% de las vacantes existentes y las que se generen en lo que resta del periodo.

Para dichos efectos, el jerarca respectivo deberá solicitar el visto bueno del Despacho del Presidente de la República, mediante nota justificada que detalle lo siguiente:

a) Cantidad y monto de la totalidad de vacantes en la institución.

b) Cantidad de plazas a utilizar y el monto total, correspondiente al 50% de las vacantes existentes.

c) Justificación de uso en proyectos estratégicos o labores prioritarias.

            d) Presentación de una propuesta de eliminación del 25% del total de las plazas vacantes disponibles. Para ello, en dicha propuesta únicamente podrá contemplarse aquellas plazas vacantes que no se encuentren sujetas a un nombramiento de una persona funcionaria en propiedad. El restante 25% de plazas vacantes quedará congelado.

Por vacante se debe entender, todo puesto en el que no existe persona ejerciendo las funciones y responsabilidades, sea interina o en propiedad.

Quedan exceptuadas del presente artículo, las siguientes plazas:

a) Las del Ministerio de Educación Pública.

b) (…)

u) Las de direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios, cada una debidamente diagramada en la estructura aprobada por MIDEPLAN.

            v) (…)

En los primeros cinco días vencido cada trimestre, los ministerios, las entidades y órganos desconcentrados que reciben transferencia de Gobierno para el pago de remuneraciones deberán remitir, a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), un informe de plazas vacantes que consigne el número de puesto, código y nombre de la clase, así como la información que indique desde cuándo está vacante, costo total mensual de la misma (incluye salario base, pluses, aguinaldo y contribuciones sociales). Deberán informar además sobre la utilización de vacantes.” (Así reformado por el artículo 1° de la directriz n.° 055-H del 5 de agosto 2019).

            En lo que se refiere a la excepción relativa a las plazas “… del Ministerio de Educación Pública y las de otras entidades que estén dedicadas a la docencia, (…)”  prevista en el inciso a), del artículo 9 vigente a la fecha en que se planteó la consulta, considera ésta Procuraduría que existen dos posibles interpretaciones para esa norma.  La primera es considerar que esa excepción aplica a las plazas del Ministerio de Educación y a las de las otras entidades que se dediquen a la docencia, lo que incluiría tanto plazas docentes como administrativas.  La segunda opción es considerar que la excepción aplica a favor del Ministerio de Educación y además a favor de las plazas de otras entidades, siempre que esas plazas estén dedicadas a la docencia. 

            Si bien podrían existir argumentos que respalden cualquiera de las dos interpretaciones, considera esta Procuraduría que la segunda es la que mejor se adapta al texto de la disposición. 

            Ello debido a que la norma hace referencia a las plazas del Ministerio de Educación (excepción que en el texto actual del artículo 9 se mantiene, excluyendo cualquier otra) y luego hace referencia a las otras excepciones (hoy suprimidas) relacionadas con las plazas “…de otras entidades que estén dedicadas a la docencia, así como las del SINEM y el Instituto Nacional de la Música dedicadas a la enseñanza musical”.

            Nótese que inmediatamente después de hacer alusión a las plazas de otras entidades se establece el requisito de que sean plazas “dedicadas a la docencia”.  Luego, cuando se mencionan las plazas del SINEM (Sistema Nacional de Enseñanza Musical) y del Instituto Nacional de la Música se sigue la misma línea, pues se indica que las plazas excluidas son las “dedicadas a la enseñanza musical”.

            La interpretación anterior coincide con la externada en su momento por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria en su oficio STAP-0690-2018 ya citado.  Ese oficio señaló:

“Nos referimos al oficio de cita, mediante el cual solicita el criterio en cuanto a la interpretación de la Directriz Presidencial No. 98-H sobre si la Junta Administrativa del Colegio de San Luis Gonzaga está dentro de las excepciones del artículo 9°, inciso a) que señala: “a. Las del Ministerio de Educación Pública y las de otras entidades que estén dedicadas a la docencia…”.- Como se indica en la normativa transcrita, se considera dentro de las excepciones las plazas de las instituciones dedicadas a la docencia, específicamente los puestos docentes, motivo por lo cual si dentro de las plazas vacantes con que cuenta la entidad actualmente, existe alguna de carácter docente, la misma puede ser utilizada, no así con las de carácter administrativo.”

            Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que el texto original del directriz n.° 98-H, concretamente, su artículo 9, inciso a), excluía de la restricción para el uso de plazas vacantes a las plazas del Ministerio de Educación, así como a las plazas de otras entidades siempre que esas plazas estuvieran dedicadas a la docencia.

            Por otra parte, en lo que se refiere a la excepción prevista en el inciso q), del artículo 9, de la directriz 98-H (excepción que en el texto vigente corresponde al inciso u), considera esta Procuraduría que dicha disposición no presenta ningún problema de interpretación, pues aplica a favor de las plazas “… de direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios.”

            Sobre esa disposición, lo único que estimamos necesario agregar es que actualmente las plazas de las direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios, están exentas de la restricción para el uso de plazas vacantes siempre que esas dependencias estén “… debidamente diagramadas en la estructura aprobada por MIDEPLAN”.  Así lo exige el texto vigente del artículo 9, inciso u), del directriz n.° 98-H.

            3.- Conclusión

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            A.- El texto original del directriz n.° 98-H, concretamente, su artículo 9, inciso a), excluía de la restricción para el uso de plazas vacantes a las plazas del Ministerio de Educación, así como a las plazas de otras entidades siempre que esas plazas estuvieran dedicadas a la docencia.

            B.- La excepción prevista en el inciso q), del artículo 9, de la directriz 98-H (excepción que en el texto vigente corresponde al inciso u), no presenta ningún problema de interpretación, pues aplica a favor de las plazas “… de direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios.”

            C.- Sobre esa disposición, lo único que estimamos necesario agregar es que actualmente las plazas de las direcciones, departamentos, oficinas, unidades o áreas integradas por cinco o menos funcionarios, están exentas de la restricción para el uso de plazas vacantes siempre que esas dependencias estén “… debidamente diagramadas en la estructura aprobada por MIDEPLAN”.  Así lo exige el texto vigente del artículo 9, inciso u), del directriz n.° 98-H.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Área de Derecho Público