22 de octubre del 2019

C-300-2019

Licenciado

Daniel Arce Astorga

Auditor Interno

Municipalidad de Goicoechea

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MG-AI-182-2018 de fecha 04 de julio del 2018, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1- ¿Procede la compensación de vacaciones de un Alcalde, por dinero efectivo, si se unen dos o más períodos?[1]

2- ¿Es ello factible jurídicamente aun cuando el Alcalde en sus períodos de descanso puede ser sustituido por el vicealcalde?

3- ¿Qué consecuencias jurídicas se producirían si aun cuando no resulte factible la compensación, esta se autoriza?

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen:

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta.

Además, conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando una auditoría tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018 de 14 de junio de 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

En este contexto, es importante reiterar que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, dentro de los límites de su competencia y en apego al plan de trabajo. Tómese en cuenta las anteriores consideraciones para futuras consultas.

Finalmente, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa.

De acuerdo con lo manifestado, si bien es cierto, el planteamiento de esta consulta se realiza de forma general sobre la viabilidad o factibilidad de compensar las vacaciones de un Alcalde Municipal, cuando computa dos o más períodos, durante el tiempo en que se desempeñe en dicho cargo; es decir, sin que haya finalizado su especial relación de sujeción con la respectiva municipalidad; debemos señalar desde ya que no escapa a esta Procuraduría que en el fondo las interrogantes planteadas evidencian una situación concreta que eventualmente se está presentado en esa Municipalidad.

Por consiguiente, en atención a nuestra competencia, se suministrará de seguido una serie de consideraciones jurídicas generales sobre el tema objeto de consulta, en las que usted podrá encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, respuestas puntuales a sus interrogantes y sugerir a lo interno de esa Municipalidad la adopción de las medidas correctivas necesarias, para el evento que se estuviera aplicando la compensación de vacaciones en el supuesto consultado.

II.- SOBRE LO CONSULTADO:

En primer lugar, es necesario señalar que el derecho a las vacaciones ha sido reconocido en nuestra Constitución Política como un derecho fundamental de todo trabajador por cuenta ajena, y que dicho derecho cumple una doble función: por un lado, le asegura al trabajador un período de descanso para recuperar su energía física y mental -lo cual beneficia su salud- y por otro, beneficia al patrono, ya que permite un mejor rendimiento en el desarrollo de las labores cuando el trabajador se reintegra a su puesto.

Al respecto, la Sala Constitucional se ha pronunciado en la siguiente línea:

“… pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución) , b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores.” (Sentencia No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993)

En segundo lugar, debemos indicar, tal y como se precisó en la Opinión Jurídica n° OJ-038-2019 del 24 de mayo del 2019, que el alcalde municipal es el funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política y que, de conformidad con el artículo 20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.

            En tercer lugar, conforme lo disponen los artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, el alcalde municipal no se rige por las disposiciones de dicho cuerpo normativo “… sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales”.  (Ver al respecto los pronunciamientos OJ-138-2002 del 08 de octubre del 2002, C-333-2002 del 10 de diciembre del 2002, C-161-2004 del 26 de mayo del 2004, OJ-157-2004 del 25 de noviembre del 2004, C-042-2005 del 28 de enero del 2005 y OJ-038-2019 del 24 de mayo del 2019).

            Partiendo de lo anterior, hemos señalado reiteradamente que a los alcaldes municipales no les son aplicables las reglas sobre el disfrute de vacaciones contenidas en el Código de Trabajo, aunque sí tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la Constitución Política. (Ver al respecto, entre muchos otros, los dictámenes C-038-2005 del 28 de enero del 2005, C-042-2005 del 28 de enero del 2005, C-229-2006 del 05 de junio del 2006, C-283-2009 del 13 de octubre del 2009, C-218-2014 del 14 de julio del 2014 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018).

Por su parte, valga precisar que no obstante haber negado originariamente la posibilidad de compensar las vacaciones no disfrutadas al término de su gestión (dictámenes C-150-2007 del 21 de mayo del 2007, C-184-2007 del 11 de junio del 2007, C-092-2009 del 30 de marzo del 2009 y C-177-2010 del 17 de agosto del 2010), a partir del dictamen C-285-2011, de 21 de noviembre de 2011, con base en jurisprudencia laboral vigente a ese momento[2], cambiamos expresamente de criterio[3] y admitimos que, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 156 inciso a) del Código de Trabajo, es jurídicamente posible, al término de su relación de servicio, la compensación de las vacaciones no disfrutadas con el pago del importe correspondiente en dinero a favor de los alcaldes municipales (En igual sentido el dictamen C-103-2012 del 7 de mayo del 2012). Pero advertimos que dicha compensación era procedente, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo 602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral –Ley No.9343-. (Dictamen C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018)

Ahora bien, respecto a su primera interrogante en orden a la procedencia de compensar vacaciones a un Alcalde Municipal, cuando computa dos o más períodos, durante el tiempo en que se desempeñe en dicho cargo; es decir, sin que haya finalizado su especial relación de servicio con la respectiva municipalidad, es importante tomar en consideración que el derecho reconocido en el artículo 59 constitucional es el derecho a las vacaciones y no el derecho a la compensación de las mismas durante la vigencia de su relación, tal y como se observa en la redacción del citado artículo: 

“Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”

Al respecto, vemos que en nuestro ordenamiento jurídico la regla establecida a nivel constitucional es el disfrute efectivo de las vacaciones, pues lo que se pretende tutelar es el derecho al descanso -como derivación del derecho fundamental a la salud- estableciéndose un lapso de tiempo mínimo de vacaciones y reservándose al legislador, de forma muy calificada, la opción de establecer excepciones a dicha regla. Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:

III.- Sobre el fondo. El artículo 59 de la Constitución Política establece que todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca. Aceptando, como lo ha hecho esta Sala en otras oportunidades, que "nadie discute la necesidad y el valor profiláctico de las vacaciones anuales pagadas, que la Constitución Política establece como un derecho, en favor de todos los trabajadores" (resolución número 3835-96 de las once horas treinta y seis minutos del día veintiséis de julio de mil novecientos noventa y seis), el legislador constitucional manifestó una voluntad clara de asegurar el disfrute de ese derecho mediante el establecimiento de un mínimo de quince días hábiles de descanso sin perjuicio de excepciones muy calificadas que el legislador ordinario establezca. Dentro de las excepciones a las que se refiere la Constitución Política debe admitirse la posibilidad de compensación de las vacaciones con el reconocimiento de una suma dineraria, sin embargo, para no hacer nugatorio este derecho fundamental, éstas deben responder a "excepciones muy calificadas". Desde esta perspectiva, es claro que el disfrute efectivo de las vacaciones es la regla y no la excepción, de ahí que pueda hablarse de un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación. Esta conclusión no se deriva únicamente de la literalidad del artículo 59 constitucional, sino de una realidad social en la que los trabajadores podrían preferir, aún en contra de la finalidad básica del derecho a las vacaciones, su compensación a cambio de una suma dineraria que pudiera mejorar momentáneamente su condición económica. La posibilidad de enfocar un derecho fundamental a la compensación de las vacaciones implicaría negar "la situación económica de los trabajadores, en ocasiones especialmente deteriorada, (que) hace que aquéllos cuenten con la compensación de sus vacaciones, para hacerse con unos ingresos adicionales" (resolución número 3835-96 de las once horas treinta y seis minutos del día veintiséis de julio de mil novecientos noventa y seis). (…) Como se indicó anteriormente, lo que la normativa constitucional asegura es un derecho fundamental al disfrute efectivo de las vacaciones y no a su compensación, aún y cuando dejó abierta esa posibilidad.” (Sentencia 2001-05418 de las quince horas con catorce minutos del veinte de junio de 2001)

Así las cosas, tenemos que, en razón de que no existe normativa especial en la que se les reconozca derecho a la compensación de las vacaciones a los alcaldes municipales, durante el tiempo en que se encuentre vigente su nombramiento, y que el derecho a las vacaciones del que disfrutan esos funcionarios se deriva directamente del artículo 59 constitucional, esta Procuraduría es del criterio que de conformidad con el principio de legalidad que impera en la Administración Pública, no resulta procedente la compensación de vacaciones para estos funcionarios, en los términos planteados en la primera interrogante; es decir, durante el tiempo en que se encuentre vigente su relación de servicio con la respectiva municipalidad. Salvo que nos encontremos ante el supuesto de haber llegado al término de su relación y cuente con un saldo de vacaciones a su favor no disfrutadas oportunamente; lo anterior siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el artículo 413 del Código de Trabajo.

            Incluso, es menester resaltar que el derecho al disfrute de las vacaciones ha sido resguardado aún en el régimen laboral de los servidores comunes, quienes para tener la posibilidad de que se les compensen sus vacaciones en el curso de la relación laboral, deben cumplir con una serie de requisitos, dentro de los que cabe destacar el que tengan un período vacacional superior al mínimo establecido en el ordinal 59 constitucional, que les permita acumular vacaciones.

Veamos, el inciso c) del numeral 156 del Código de Trabajo, en concordancia con el artículo 59 constitucional regula, de forma expresa, que lo único que se puede compensar es el exceso sobre el mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de trabajo continuo – lo cual es acorde con la finalidad profiláctica de las vacaciones de procurar un descanso mínimo- de tal suerte que resulta legalmente imposible la compensación de vacaciones para aquellos funcionarios que únicamente tienen el derecho al mínimo de descanso vacacional de dos semanas por cada cincuenta semanas laboradas.

Bajo esa inteligencia, no hay controversia en que los alcaldes municipales tienen derecho únicamente al descanso mínimo de dos semanas por año; ergo, aun y cuando se pretendiera la aplicación supletoria del artículo 156 inciso c) del Código de Trabajo[4] (lo cual, como vimos, no resulta posible en el caso de estos funcionarios), igualmente no podrían acceder a la compensación de vacaciones durante el período de vigencia de su relación de servicio con la municipalidad, puesto que únicamente tienen derecho al período mínimo, de ahí que nunca podrían llegar a acumular un exceso sobre el cual pudiera pretenderse el pago compensatorio, en los términos planteados en la consulta número 1.

Finalmente, por innecesario se omite dar respuesta a las dos restantes interrogantes, no sin antes advertir, que a partir de las anteriores consideraciones jurídicas debe analizar esa Auditoría los eventuales casos concretos que se presenten en la Municipalidad de Goicoechea y de ser necesario sugerir a lo interno del citado municipio la adopción de las medidas que correspondan.

III.- CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- El alcalde municipal es el funcionario ejecutivo al que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política.  De conformidad con el artículo 20 del Código Municipal, es un servidor de tiempo completo, cuya remuneración se calcula con base en la fórmula prevista en ese mismo artículo.

            2.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 683 y 684 del Código de Trabajo, el alcalde municipal no se rige por las disposiciones del Código de Trabajo sino únicamente por lo que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales.

            3.- A pesar de lo anterior, los alcaldes municipales tienen derecho, ante la ausencia de disposiciones especiales al respecto, a un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, con fundamento en lo que establece el artículo 59 de la Constitución Política.

4.- En razón de que no existe normativa especial en la que se les reconozca derecho a la compensación de las vacaciones a los alcaldes municipales, durante el tiempo en que se encuentre vigente su nombramiento, y que el derecho a las vacaciones del que disfrutan esos funcionarios se deriva directamente del artículo 59 constitucional, esta Procuraduría es del criterio que de conformidad con el principio de legalidad que impera en la Administración Pública, no resulta procedente la compensación de vacaciones para estos funcionarios, en los términos planteados en la primera interrogante. Salvo que nos encontremos en el supuesto de haber llegado al término de la su relación y cuente con un saldo de vacaciones a su favor no disfrutadas oportunamente; lo anterior siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el artículo 413 del Código de Trabajo.

5.- Por innecesario se omite dar respuesta a las dos restantes interrogantes, no si antes advertir, que a partir de las consideraciones jurídicas indicadas en este dictamen debe analizar esa Auditoría los eventuales casos concretos que se presenten en la Municipalidad de Goicoechea y de ser necesario sugerir a lo interno del citado municipio la adopción de las medidas que correspondan.

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg