29 de noviembre de 2019

OJ-143-2019

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Jefe de Área a.i.

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimado Señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. ECO-714 de 9 de enero de 2019, por medio del cual requiere la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21.104, denominado "Transición al transporte no contaminante” cuyo texto fue publicado en el Alcance No. 209 a la Gaceta No. 231 de 12 de noviembre de 2018.

1. Carácter de este pronunciamiento

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos contemplados en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la emisión de este pronunciamiento no está sujeta al plazo de ocho días en él establecido.

      2. Consideraciones sobre el proyecto de ley

Tal y como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley sometido a nuestra consideración tiene como fin sustituir el sistema de transporte actual, dependiente del uso de combustibles fósiles, por uno no contaminante, libre de emisiones nocivas para la salud y el ambiente y que se adecúe a los esfuerzos internacionales y nacionales contra el cambio climático.

Con ese fin, se pretende declarar de interés público la transición al transporte no contaminante, establecer un impuesto a la importación de vehículos que utilicen hidrocarburos como combustible, prohibir la importación de ese tipo de vehículos a partir del año 2030 y, a partir de ese año, establecer un impuesto a las emisiones generadas por los vehículos contaminantes que sigan circulando en el país.

Tal y como lo indicamos en nuestra Opinión Jurídica no. OJ-092-2018 de 27 de setiembre de 2018 relativa a un proyecto de ley similar al actual (no. 20227), resulta claro que una iniciativa como la expuesta es afín a los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Asimismo, resulta conforme a los compromisos adquiridos por el Estado al suscribir Acuerdo de París (aprobado mediante Ley no. 9405 de 6 de octubre de 2016) y a los fines perseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Descarbonización para Costa Rica 2018-2050.

Ahora bien, puesto que las medidas propuestas implican una restricción al giro comercial y uso de vehículos nuevos y usados y la imposición de tributos, la decisión de aprobar el proyecto de ley debe estar precedida de una adecuada ponderación de los derechos e intereses involucrados y del análisis y aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en el que se tome en consideración el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 46 de la Constitución Política y en el que se pondere la necesidad y el monto de los impuestos por establecer.

Sobre los principios de proporcionalidad y razonabilidad, la Sala Constitucional ha dispuesto:

“Cuando de restricción de determinados derechos fundamentales se trata, el principio de proporcionalidad impone el deber que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que, si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que de mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo, algunos de estos, cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad en sentido estricto nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados...” (Voto No. 11545-2016 de las 11 horas 31 minutos de 12 de agosto de 2016).

            Dentro del análisis de proporcionalidad y razonabilidad de la iniciativa también debe tomarse en cuenta que mediante la Ley de Incentivos y Promoción para el Transporte Eléctrico (no. 9518 de 25 de enero de 2018) se establecen una serie de medidas y políticas públicas destinadas a incentivar el uso del transporte eléctrico en el país. Y que, al amparo de esa Ley y su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 41092 de 10 de abril de 2018), se encuentra en ejecución el Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2030, el cual, con el objetivo promover la transición hacia una mayor participación de las energías renovables en la matriz energética nacional y la electrificación del transporte, integra, planifica y programa los esfuerzos y acciones necesarias de los diferentes actores en el sector.

            Por tanto, se sugiere valorar si la aprobación del proyecto de ley en este momento resultaría prematura y evaluar si, para lograr los resultados esperados, la efectividad y aplicación de la norma, sería conveniente postergar su análisis y aprobación a un momento en el que pueda evaluarse si el desarrollo y resultados del Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2030 y demás acciones relacionadas con la ejecución de la Ley de Incentivos y Promoción para el Transporte Eléctrico han logrado establecer todas las condiciones de transición necesarias para adoptar las medidas proyectadas.

            Por último, en cuanto a la creación del impuesto a las emisiones contaminantes, que según el proyecto será definido mediante un reglamento del Ministerio de Hacienda, tómese en cuenta lo dicho por la Sala Constitucional en cuanto al principio de reserva de ley en materia tributaria:

“…el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley número 4755 de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y uno, en su artículo 5°, determina cuáles son los elementos esenciales que deben componer los tributos en Costa Rica, siguiendo con ello una constante tradicional doctrinal y de Derecho comparado, según la cual solamente la Ley formal puede imponer tributos a las personas. Reza el citado artículo 5°: «Artículo 5.- Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias sólo la ley puede: a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo; b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios; c) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones; d) Establecer privilegios, preferencias y garantías para los créditos tributarios; y e) Regular los modos de extinción de los créditos tributarios por medios distintos del pago.(...)» A partir de dicha norma, que desarrolla la reserva de Ley prevista en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, para el establecimiento de «impuestos y contribuciones nacionales”» se entiende que es únicamente la Asamblea Legislativa la que, mediante el procedimiento para la creación de la Ley formal, puede establecer los elementos esenciales de los tributos nacionales: el sujeto pasivo, la base imponible, el hecho generador y el porcentaje del gravamen. El sujeto pasivo que es la obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias (artículo 15 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios); el hecho generador que es el presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación (artículo 31 ibídem); la base imponible como aquella a partir de la cual se calculará el importe de la obligación tributaria; y la tarifa del tributo, es decir, al porcentaje de la base imponible que deberá ser cancelada por parte del sujeto pasivo.”  (Voto no. 5015-2004 de las 14 horas 53 minutos de 12 de mayo de 2004. En similar sentido véanse los votos nos. 19704-2010, 13759-2014).

“Por su parte, la sentencia número 1995-000730 que revisó el impuesto Selectivo de Consumo se señaló en lo que interesa: «II.- Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se expuso, de validez constitucional…»

(…)

De lo anterior, resulta claro que la única afectación trascendente que presenta el proyecto en la estructura de los impuestos modificados tiene que ver con la variación de las tarifas y condiciones de aplicación de las mismas, pero la revisión de la propuesta legislativa deja ver que también en este aspecto se encuentra apegada a lo dispuesto al Derecho de la Constitución y a la reiterada y unívoca jurisprudencia constitucional que ha reconocido la validez constitucional de fijar legislativamente un margen de discrecionalidad al Ejecutivo, según la finalidad del impuesto y para responder a las cambiantes y distintas condiciones que pueden presentarse y que desaconsejan un enfoque excesivamente rígido de estas potestades. En tal orden de ideas, el legislador ha hecho lo correcto al fijar cuáles serán los porcentajes máximos en los que pueden elevarse las tarifas a cobrar, sin que se autorice manipulación alguna de otros elementos del tributo, todo ello, no solo de manera similar a las situaciones avaladas en las sentencias arriba transcritas, sino –incluso- imponiendo condiciones más gravosas para ejercicio de esa potestad discrecional del Poder Ejecutivo de ajustar las tarifas, lo cual se aprecia cuando vemos que se exige contar con un dictamen técnico de la Junta Directiva del Banco Central, tomado por mayoría calificada de sus miembros, a lo cual se suma que la medida se ha diseñado con una naturaleza netamente temporal, así como que se regula también un mecanismo de control político, por medio del que se debe rendir cuentas ante los miembros de la Asamblea Legislativa respecto del uso de dicha potestad.” (Voto no. 3732-2014 de las 15 horas 30 minutos de 18 de marzo de 2014).

            3) Conclusión

            Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 21104, denominado “Transición al transporte no contaminante”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora