07 de enero 2020

OJ-004-2020

 

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CG-100-2019 del 22 agosto de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de la Ley N° 4420, Ley Orgánica del Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva de Costa Rica, de 22 de setiembre de 1969 y, sus reformas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.055.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

                                               I.    ANTECEDENTE LEGISLATIVO

Previo a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar que existe un antecedente legislativo con la misma intención que la que se plantea en el proyecto de ley que ahora se consulta y que pretendía la reforma a los artículos 1, 2, 4, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 18, 19 y 20 de la Ley N.° 4420, Ley Orgánica del Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva de Costa Rica, de 22 de setiembre de 1969 y, sus reformas.

 

Específicamente, nos referimos al proyecto de ley que fue tramitado bajo el número de expediente 18.171, el cual fue dictaminado afirmativamente en fecha 5 de julio del año 2016 y archivado el 16 de octubre del año 2018, en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

 

Cabe señalar que, este órgano asesor se había pronunciado sobre el texto original de dicho proyecto de ley, a través de la opinión jurídica OJ-090-2013 del 15 de noviembre del año 2013, sin embargo, posteriormente fue aprobado un texto sustitutivo (redacción final del 23 de abril del año 2018).

 

En virtud de su archivo, el texto sustitutivo de dicho proyecto (redacción final del 23 de abril del año 2018) fue presentado nuevamente en la corriente legislativa, ahora bajo el número de expediente 21.055, el cual se consulta en esta oportunidad, cuyo articulado, objeto y exposición de motivos se mantienen incólumes con relación al proyecto archivado N° 18.171.

                                                               II.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La presente iniciativa pretende reformar los artículos 1, 2, 4, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 18, 19 y 20 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, N° 4420 de 22 de setiembre de 1969.

 

El fundamento del legislador para promover la presente reforma sigue siendo el mismo que fue incluido en la exposición de motivos del proyecto de ley No. 18.171, cuya intención es actualizar dicha ley conforme a la evolución del Colegio profesional y las exigencias de los profesionales en Ciencias de la Comunicación.

Al respecto, señala la exposición de motivos:

“(…) Ante diferentes resoluciones de la Procuraduría General de la República y la Sala Constitucional, el Colegio de Periodistas de Costa Rica cambiaría su nombre por el de Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva de Costa Rica, para reflejar mejor su nueva composición.

La resolución C-063-91, de 24 de abril de la Procuraduría indica que: “…  el Colegio de Periodistas debe incorporar en su gremio a todos los graduados de la Escuela de Ciencias de la Comunicación Colectiva, sin hacer distinción alguna de la proveniencia de esos títulos universitarios en razón de la vigencia del plan de estudios, con el cual aquellos fueron extendidos por las autoridades universitarias.”

Asimismo, desde el año 1992 el Colegio ha incorporado bachilleres de otras profesiones con maestrías en comunicación.  Hoy en día se incorporan publicistas, relacionistas públicos, productores audiovisuales y periodistas.  Esa diversidad de disciplinas obliga a dictar nuevas normas de ética y a recomponer el tribunal de honor y sus competencias.

Estos son los cambios más importantes, que le permitirán al Colegio de Periodistas y Comunicadores de Costa Rica cumplir con las obligaciones que, como lo señaló la Sala Constitucional en el voto 2004-09759, corresponden a “… la satisfacción de intereses públicos, tales como la fiscalización del ejercicio profesional de sus agremiados y la promoción de las ciencias de la comunicación colectiva”.

 

                   III.    SOBRE LA OPINIÓN JURÍDICA OJ-090-2013 DEL 15 DE NOVIEMBRE DEL AÑO 2013 Y LOS CAMBIOS APLICADOS AL TEXTO CONSULTADO

Tal y como se señaló, este órgano asesor se había pronunciado a través de la opinión jurídica OJ-090-2013 del 15 de noviembre del año 2013, sobre el texto original del proyecto de ley 18.171, sin embargo, posteriormente se aprobó un texto sustitutivo, cuya redacción final se emitió el 23 de abril del año 2018.

 

Así las cosas, siendo que dicho proyecto de ley fue archivado por el vencimiento del plazo cuatrienal y tomando en consideración que el texto sustitutivo es el mismo que hoy se tramita bajo el proyecto aquí analizado N° 21.055, consideramos importante referirnos sobre las observaciones puntuales emitidas en dicha opinión jurídica.

Señala la opinión jurídica OJ-090-2013 del 15 de noviembre del año 2013:

 “A. EN ORDEN A LA COLEGIATURA OBLIGATORIA DE PROFESIONALES DE PERIODISMO

 

El proyecto de Ley de Ley N.° 18.171 “Reforma a la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas” tiene por uno de sus objetos principales integrar al Colegio - particularmente a través de una reforma al artículo 2 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas (LOCP), N.° 4420 de 22 de setiembre de 1969 – a otros profesionales titulados. Específicamente a los graduados en relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual. 

 

Sin embargo, llama la atención que el proyecto también buscaría reestablecer la colegiatura obligatoria. Esta colegiatura obligatoria, de acuerdo con el artículo 4 propuesto por el proyecto de Ley, comprendería a las nuevas categorías de profesionales que integrarían al Colegio – sea titulados en relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual – como a los periodistas. 

 

Es decir que el artículo 4 del proyecto reinstauraría la colegiatura obligatoria en relación con el ejercicio del periodismo, salvedad hecha, de acuerdo con el proyecto de Ley, de los bachilleres universitarios en materia de periodismo que podrían ejercer su profesión sin necesidad de estar colegiados. 

 

Luego, debe indicarse que los artículos 29 de la Constitución Política y 13 de la Convención Americana han consagrado la libertad de expresión como una libertad fundamental. Esto implica que aquellas normas o disposiciones que la limiten, ya sea intencional o inadvertidamente, se encuentran sujetas a lo que se ha dado en llamar un escrutinio estricto.

 

 En este sentido, la Sala Constitucional, en su voto líder N.° 2313-1995 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995 indicó que la colegiatura obligatoria impuesta para el ejercicio de la profesión de periodismo, cuya esencia es buscar, recibir y difundir informaciones, constituía una limitación no admitida por la Constitución. Esto en el tanto la colegiatura obligatoria de periodistas implicaba la exclusión de personas de la posibilidad de ejercer su libertad de expresión. Al respecto, se transcribe, en lo conducente, la sentencia de cita:

 

 a fin de que más adelante esta misma sentencia pueda precisar su propio alcance, cabe señalar que en el numeral 34 de las consideraciones, está una parte clave de la decisión, cuando afirma que "en principio la libertad de expresión requiere que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a los medios de comunicación social". Acto continuo, agrega la Corte que la libertad de expresión "también requiere que los medios de comunicación sean, en la práctica, verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla

 

 Por supuesto, tal y como ha indicado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo, lo anterior no implica que no se pueda requerir la colegiatura del periodista para ejercer algunos cargos públicos o desempeñar ciertas funciones privadas cuando así se requiera – verbigracia, el cargo de director de medio de comunicación - y que no conlleven una limitación de la libertad de expresión.

 

 Sin embargo, debe insistirse en que en el tanto la colegiatura obligatoria imponga una limitación a la libertad de las personas para buscar, recibir y difundir informaciones, debería ser estimada como contraria a la libertad fundamental de expresión.

 

Lo anterior es importante porque, como se ha indicado, el proyecto restablecería la colegiatura obligatoria en materia de periodismo, incluso otorgándole, eventualmente, al Tribunal de Honor del Colegio una potestad sancionatoria sobre los periodistas no colegiados.

 

 Finalmente, debe señalarse que en el tanto el ejercicio de la publicidad y la producción audiovisual, constituyen actividades que  comprenden la recolección y transmisión de contenidos e ideas, su ejercicio  estaría también protegido  por el núcleo esencial de la libertad de expresión. Así las cosas, por paridad de razón, podría afirmarse que la imposición de una colegiatura obligatoria en esos casos sería contraria a la libertad de expresión.

 

B. EN RELACION CON OTROS ASPECTOS DEL PROYECTO DE LEY

 

Adicionalmente, el proyecto de Ley N.° 18.171 pretendería reformar los artículos 6 y 11 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas en orden a modificar el número de miembros que se requiere en orden a solicitar la convocatoria una asamblea extraordinaria.

 

En efecto, debe señalarse que como es usual la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas ha establecido que corresponde a su Junta Directiva la competencia para convocar a la Asamblea Extraordinaria.

                                                                                                                 Sin embargo, la Ley Orgánica del Colegio vigente establece también la posibilidad de que se convoque a Asamblea Extraordinaria cuando así lo solicite por escrito un número determinado de colegiados.

Ahora bien, actualmente, la Ley Orgánica, precisamente en sus artículos 6 y 11, establecen que dicha solicitud  debe ser firmada por 20 personas colegiadas.

                                                                                                                  La propuesta del proyecto de Ley consiste en establecer que la solicitud de convocatoria debe ser suscrita por al menos 5% de los miembros del Colegio.

 

Lo anterior tiene dos consecuencias de importancia.

 

La primera es que, considerando el actual número de colegiados actuales – que supera los 2000 según los datos de la página Web del Colegio - se incrementaría el número de colegiados requeridos para solicitar la convocatoria a Asamblea Extraordinaria.

                                                                                                                  La segunda, es que al modificar el requisito estableciendo el mínimum de la solitud en términos porcentuales, es claro que el número requerido se ajustará, en el tiempo, en función del mayor o menor número de colegiados. Esto parece una correcta técnica legislativa en el tanto prevendría futuras reformas a la Ley. (…)” .

 

Conforme se aprecia, en la opinión jurídica transcrita este órgano asesor técnico emitió dos observaciones puntuales, a saber: a. En orden a la colegiatura obligatoria de profesionales de periodismo, y b. En relación con otros aspectos del proyecto de Ley. Dichas observaciones, las procederemos a analizar a la luz de la aprobación del texto sustitutivo, incoporado en el presente proyecto de ley.

 

 

A.      En orden a la colegiatura obligatoria de profesionales en periodismo

 

Señala dicha opinión jurídica que el artículo 4 del texto original del proyecto de ley 18.171 buscaba reestablecer la colegiatura obligatoria en relación con el ejercicio del periodismo y, además, incluía nuevas categorías de profesionales que integrarían al Colegio: titulados en relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual. 

 

Además, el artículo 4° exceptuaba de esta obligación únicamente a los bachilleres universitarios en materia de periodismo, quienes podrían ejercer su profesión sin necesidad de estar colegiados. 

 

Al respecto, se concluyó que, en el tanto la colegiatura obligatoria imponga una limitación a la libertad de las personas para buscar, recibir y difundir informaciones (tanto para el periodismo como para el ejercicio de la publicidad y la producción audiovisual), sería contraria a la libertad de expresión, en tanto los artículos 29 de la Constitución Política y 13 de la Convención Americana consagran la libertad de expresión como una libertad fundamental (voto de la Sala Constitucional N.° 2313-1995 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995).

 

A continuación, se emite el siguiente cuadro comparativo entre el texto vigente, el texto original del proyecto de ley 18.171 y el texto sustitutivo ahora incorporado en el presente proyecto de ley:

 

Texto vigente	Texto original, proyecto 18.171	Texto sustitutivo, proyecto 21.055
Artículo 4º.- Todo periodista tiene derecho a separarse del Colegio, temporal o definitivamente.	Artículo 4.-    De la colegiación.                 Las funciones propias de las profesiones mencionadas en el artículo anterior solo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio.  No obstante, lo anterior, todo periodista con grado mínimo de bachiller, que realice labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones en medios de comunicación colectiva tiene derecho a afiliarse al Colegio, así como a separarse de él de forma temporal o definitiva, sin que ello le impida el libre ejercicio de su profesión.”	Artículo 4-       Las funciones propias de las profesiones mencionadas en el inciso a) del artículo 1 solo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio. Quedan excluidos del deber de colegiación los periodistas, los publicistas, los relacionistas públicos y los productores audiovisuales que ejerzan la profesión, en los medios de comunicación colectiva, en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones. Los bachilleres y licenciados en periodismo, relaciones públicas, publicidad o producción audiovisual podrán incorporarse al Colegio y separarse de forma temporal o definitiva, sin que ello les impida el libre ejercicio de su profesión en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones en los medios de comunicación colectiva.

 

 

Conforme se aprecia, en la actualidad la Ley vigente faculta a todo periodista a separarse de manera temporal o definitiva del Colegio. Sin embargo, las iniciativas de reforma planteadas han pretendido reestablecer la colegiatura obligatoria.

 

Nótese que, si bien el texto del proyecto consultado varía la redacción de la primera propuesta, todavía establece expresamente que “Las funciones propias de las profesiones mencionadas en el inciso a) del artículo 1 solo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio”.

 

Dicha propuesta, además, únicamente elimina la obligatoriedad de inscribirse como miembro del Colegio a los periodistas, publicistas, relacionistas públicos y productores audiovisuales, cuando ejerzan la profesión en los medios de comunicación colectiva, en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones.  Sin embargo, se mantiene la obligación de colegiatura para todos los demás profesionales independientes que no queden comprendidos en dicha excepción. Así, por ejemplo, un periodista independiente que no forme parte de un medio de comunicación colectiva, estaría obligado a colegiarse, de previo a ejercer sus labores de investigación y difusión, lo cual, en nuestro criterio, atenta contra la libertad de expresión.

 

Debe recordarse que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a solicitud de Costa Rica, emitió la Opinión Consultiva N° OC-5-85 del 13 de noviembre de 1985, en la cual declaró que la colegiación obligatoria de los periodistas, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

La Corte Interamericana sostuvo que la libertad de expresión requiere garantizar “la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas” (epígrafe 34). Asimismo, estimó que la colegiatura obligatoria “envuelve una restricción al derecho de expresarse de los no colegiados” (epígrafe 58).

 

El razonamiento de la Corte Interamericana fue el siguiente:

 

71. Dentro de este contexto el periodismo es la manifestación primaria y principal de la libertad de expresión del pensamiento y, por esa razón, no puede concebirse meramente como la prestación de un servicio al público a través de la aplicación de unos conocimientos o capacitación adquiridos en una universidad o por quienes están inscritos en un determinado colegio profesional, como podría suceder con otras profesiones, pues está vinculado con la libertad de expresión que es inherente a todo ser humano.

72. El argumento según el cual una ley de colegiación obligatoria de los periodistas no difiere de la legislación similar, aplicable a otras profesiones, no tiene en cuenta el problema fundamental que se plantea a propósito de la compatibilidad entre dicha ley y la Convención. El problema surge del hecho de que el artículo 13 expresamente protege la libertad de "buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole... ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa..." La profesión de periodista -lo que hacen los periodistas- implica precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo, por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención.”

 

Adicionalmente, debe considerarse que el criterio de la Corte en cuanto a que la colegiatura obligatoria constituye un obstáculo a la libertad de expresión, fue más allá de la labor estrictamente periodística. Al respecto, señaló:

 

78. Se ha señalado igualmente que la colegiación de los periodistas es un medio para el fortalecimiento del gremio y, por ende, una garantía de la libertad e independencia de esos profesionales y un imperativo del bien común. No escapa a la Corte que la libre circulación de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de información y del respeto a los medios de comunicación. Pero no basta para ello que se garantice el derecho de fundar o dirigir órganos de opinión pública, sino que es necesario también que los periodistas y, en general, todos aquéllos que se dedican profesionalmente a la comunicación social, puedan trabajar con protección suficiente para la libertad e independencia que requiere este oficio. Se trata, pues, de un argumento fundado en un interés legítimo de los periodistas y de la colectividad en general, tanto más cuanto son posibles e, incluso, conocidas las manipulaciones sobre la verdad de los sucesos como producto de decisiones adoptadas por algunos medios de comunicación estatales o privados. (La negrita no forma parte del original)

 

Es por ello, que la Corte concluyó que “no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria. Una ley semejante contendría restricciones a la libertad de expresión no autorizadas por el artículo 13.2 de la Convención y sería, en consecuencia, violatoria tanto del derecho de toda persona a buscar y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de su elección, como del derecho de la colectividad en general a recibir información sin trabas.” (epígrafe 81)

 

Precisamente a partir de dicho criterio, la Sala Constitucional dictó la sentencia 2313-1995 del 9 de mayo de 1995, en la cual sostuvo lo siguiente:

 

“Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su OC-05-85 unánimente resolvió que la colegiación obligatoria de periodistas contenida en la Ley N° 4420, en cuanto impide el acceso de las personas al uso de los medios de comunicación, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no puede menos que obligar al país que puso en marcha mecanismos complejos y costosos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Concluir en lo contrario, conduce ciertamente a la burla de todo propósito normativo ya no solo de la Convención, sino del órgano por ella dispuesto para su aplicación e interpretación. Ciertamente, no ha sucedido así y desde hace ya casi diez años, como se dijo, el Estado costarricense ha mal disimulado su deber a acatar lo dispuesto por la Corte, la que precisamente se pronunció ante la propia petición de este país.-“

 

En dicha sentencia, la Sala anuló lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley N° 4420, de 22 setiembre de 1969, que disponía que: “Artículo 22.- Las funciones propias del periodista, sólo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio.”

 

Es por lo anterior que nos genera dudas de constitucionalidad que el proyecto consultado pretenda incorporar la colegiatura obligatoria, aun cuando se excluya de manera expresa a los periodistas, publicistas, relacionistas públicos y productores audiovisuales, que ejercen la profesión en los medios de comunicación colectiva, en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones. Mantener la colegiatura obligatoria para todos los demás profesionales no incluidos en esa excepción, es contrario al espíritu esbozado en el criterio ya comentado de la Corte Interamericana y, específicamente, a lo dispuesto en los numerales 29 de la Constitución Política y 13 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

 

Lo anterior, sin embargo, deberá ser dilucidado, en definitiva, por la Sala Constitucional como intérprete supremo de la Constitución y de las normas convencionales en el ordenamiento jurídico interno.

 

B.      En relación con otros aspectos del proyecto de Ley.

 

El segundo aspecto analizado en la opinión jurídica OJ-099-2013 se refiere a la modificación que se plantea de los artículos 6 y 11 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas, en orden a modificar el número de miembros para solicitar la convocatoria de una asamblea extraordinaria.

 

Así, los artículos 6 y 11 de la actual Ley establece que la Junta Directiva es la competente para convocar a una Asamblea Extraodinaria, y, adicionalmente, permite que al menos veinte de los colegiados soliciten la convocatoria.

 

Con la iniciativa, los proponentes pretenden que la solicitud de convocatoria la suscriban al menos el 5% de los colegiados.

 

Al respecto, este órgano asesor señaló en aquella oportunidad que esta reforma a los artículos 6 y 11 traería consigo dos consecuencias de importancia, la primera obecede al consecuente incremento en el número de colegiados exigidos para solicitar la convocatoria.

 

Y, la segunda fue que, al sustituir este requisito de un número (20 agremiados) a un porcentaje (5%), esto conllevaría a un reajuste en el tiempo, es decir, el mínimo de colegiados exigidos se ajustaría en tanto aumente o disminuya el número total de miembros.

 

Entonces, se concluyó que esta reforma es una correcta técnica legislativa en el tanto prevendría futuras reformas a la Ley.

 

Conforme se desprende del proyecto de ley en estudio 21.055, aún se mantiene dicha disposición de modificar el número de proponentes para solicitar la convocatoria de una asamblea extraordinaria, pasándola de “al menos 20 de los miembros colegiados” a “al menos el 5% de ellos”.

 

En consecuencia, este órgano consultivo mantiene ambas observaciones con respecto a la modificación pretendida en los numerales 6 y 11 de la Ley N° 4420.

 

           IV.        OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Sin perjuicio del análisis realizado en el apartado anterior, en cuanto a los cambios operados en el texto original con ocasión de las observaciones realizadas por esta Procuraduría, procederemos a referirnos a los artículos propuestos que ameriten algún tipo de discusión estrictamente jurídica, por cuanto no corresponde a este órgano asesor referirse a aspectos de oportunidad y conveniencia.

Así las cosas, corresponde a las señoras y señores diputados valorar la pertinencia y necesidad de los artículos que se proponen, por lo que nuestro pronunciamiento se limitará a los artículos que tengan algún tema de legalidad, constitucionalidad o de técnica legislativa.

Sobre el artículo 1

La reforma al artículo 1 de la Ley 4420 trae consigo dos importantes cambios, el primero de ellos es la modificación que en el nombre se le da este Colegio Profesional y, el segundo, se refiere a su naturaleza jurídica. A continuación, procedemos a transcribir ambos textos:

Tal y como se muestra, este colegio profesional cambiará su denominación a “Colegio de Periodistas y Profesionales en Ciencias de la Comunicación Colectiva de Costa Rica”, lo cual resulta congruente con la reforma planteada, en tanto, con el cambio propuesto, además del periodismo, también colegiará personas profesionales en relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual (artículo 2 del proyecto).

La segunda reforma planteada se refiere a otorgar expresamente al Colegio el carácter de ente público no estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.

Sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, la Sala Constitucional ha indicado:

“(…) IV ).- LA CUESTION DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.- Desde siempre se ha planteado el debate en torno a la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, discusión que no ha sido exclusiva del Derecho costarricense y que conduce, invariablemente, al examen de las premisas de si son asociaciones, corporaciones o establecimientos de interés público no estatales. Se impone, en consecuencia, realizar el análisis correspondiente desde tres puntos de vista : doctrinario, de la jurisprudencia patria y del Derecho comparado. a) La Doctrina.-

(…)

V ).- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL.- Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. (…). En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad.

(…)”

 

Conforme lo anterior, ha sido criterio de la Sala Constitucional que los colegios profesionales son considerados corporaciones de Derecho público, dotados de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines son los de ejercer determinadas funciones públicas.

En consecuencia, la reforma que se plantea al artículo 1 de la Ley 4420 se ajusta al parámetro de constitucionalidad, por lo que no existe objeción desde el punto de vista estrictamente jurídico.

Artículo. 2.

Para una mayor comprensión sobre la reforma planteada del artículo 2 de la Ley 4420, nos permitimos emitir la siguiente tabla comparativa:

Ley 4420

Proyecto 21.055

Artículo 2º.- Integran el Colegio de Periodistas de Costa Rica:   a) Los Licenciados y Bachilleres en Periodismo, graduados en la Universidad de Costa Rica o en Universidades o instituciones equivalentes del extranjero, incorporados a él de acuerdo con las leyes y tratados;   b) En el caso de comprobar el Colegio que no hay periodistas profesionales colegiados interesados para llenar una plaza vacante determinada, el Colegio podrá autorizar, a solicitud de la empresa periodística, a ocuparla en forma temporal pero en iguales condiciones, mientras algún colegiado se interesa en la plaza, a un estudiante de la Escuela de Periodismo que tenga al menos el primer año aprobado y esté cursando el segundo. Durante el tiempo que un estudiante de periodismo esté autorizado para ocupar una plaza de periodista, está obligado a cumplir con los deberes profesionales, éticos y morales que esta ley estatuye para los colegiados, así como a continuar sus estudios en la Escuela de Periodismo.

Artículo 2-    El Colegio estará compuesto por quienes ostenten el grado de bachiller o licenciado en ciencias de la comunicación colectiva o periodismo, relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual, obtenido en universidades nacionales o instituciones equivalentes en el extranjero.  Su incorporación al Colegio se hará de acuerdo con la normativa nacional e internacional que fija la materia.  No puede ser miembro del Colegio quien estuviera inhabilitado para el ejercicio de profesiones liberales por sentencia judicial.     (El subrayado no es del original)

Tal y como ya señalamos, una de las reformas propuestas con el presente proyecto de ley es que este Colegio profesional incorpore no solamente a profesionales en ciencias de la comunicación colectiva o periodismo, sino también a quienes ostenten el grado de bachiller o licenciatura en relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual, lo cual se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Por otro lado, respecto a la indicación que se incuyó en este numeral del proyecto sobre que: “No puede ser miembro del Colegio quien estuviera inhabilitado para el ejercicio de profesiones liberales por sentencia judicial”, debemos señalar que, su contenido está expresamente dispuesto en el artículo 3 de la Ley 4420 (el cual no está propuesto para ser reformado). Señala dicho numeral:

“Artículo 3º.- No puede ser miembro del Colegio quien estuviere inhabilitado para el ejercicio de profesionales liberales, por sentencia firme.”

 

En consecuencia, se sugiere de forma respetuosa valorar la pertinencia de mantener dicha indicación en el artículo 2 del proyecto de ley, por cuanto, ya está dispuesto en el artículo 3 de la Ley 4420.

Artículo 4.-

Sobre la reforma que se plantea en el numeral 4 del proyecto de ley ya nos referimos en el apartado anterior, donde concluimos que aun cuando se está eliminando la obligatoriedad de inscribirse como miembro del Colegio para ejercer las profesiones de periodismo, publicistas, relacionistas públicos y productores audiovisuales, cuando ejerzan la profesión en los medios de comunicación colectiva, en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones, dicha obligación se mantiene para todos los demás profesionales no comprendidos en dicha excepción, lo cual general dudas de constitucionalidad que se recomienda valorar. 

 

Lo anterior, sin perjuicio de lo que en definitiva resuelva sobre este tema la Sala Constitucional.

Artículo 6 en relación con el artículo 8

Las reformas a los artículos 6 y 8 de la Ley plantean cambios significativos respecto a la elección de los miembros de la Junta Directiva y Fiscal, así como la convocatoria a las sesiones ordinarias y extraordinarias. A continuación, emitimos la comparación entre ambos textos:

Ley 4420	Texto sustitutivo, proyecto 21.055
Artículo 6º.- Cada año se celebrará una Asamblea General Ordinaria para elección de la nueva Junta Directiva y conocer de los informes que presente la Junta Directiva saliente, y para aprobar, improbar, o si fuere del caso, modificar el presupuesto anual general ordinario de la institución; se celebrarán además, las asambleas extraordinarias que acuerde la Junta Directiva o que lo soliciten por lo menos veinte de los colegiados. Para que se verifique una Asamblea, es necesaria la convocatoria, que se publicará en "La Gaceta" y en uno de los diarios del país, debiendo mediar por lo menos, tres días hábiles entre la primera publicación y el día señalado, y expresar en el aviso el objetivo de la convocatoria. La Asamblea General está constituida por la totalidad de los miembros del Colegio. Habrá quórum si concurren la mitad más uno de los colegiados. En caso de que no hubiera quórum, se dará por convocada otra Asamblea, treinta minutos después de la hora fijada, para la que se entiende que existirá quórum, con cualquier número de miembros presentes.	Artículo 6-      El último jueves de octubre, en los años en que corresponda, se llevarán a cabo las elecciones de los integrantes de la Junta Directiva y el fiscal; el resultado de la elección será conocido en la Asamblea General ordinaria correspondiente.   En la primera semana de noviembre de cada año se celebrará la Asamblea General ordinaria, en la que se conocerán los informes de Presidencia, Tesorería y Fiscalía y cualquier otro informe de conocimiento de la Asamblea General, correspondiendo a la Asamblea aprobarlos o improbarlos; también, se presentará para discusión y aprobación el proyecto de presupuesto ordinario para el año siguiente; en esa misma Asamblea se llevarán a cabo los nombramientos ordinarios de los órganos cuya integración sea competencia de ese cuerpo colegiado.   Se celebrarán, además, las asambleas extraordinarias que acuerde la Junta Directiva o que lo solicite por lo menos el cinco por ciento (5%) de los colegiados. También, corresponde la convocatoria, cuando el fiscal de Junta solicite la intervención de la Asamblea General por anomalías graves.  Para que se verifique una Asamblea, es necesaria la convocatoria, que se publicará en La Gaceta y en uno de los diarios del país, debiendo mediar por lo menos tres días hábiles entre la primera publicación y el día señalado, y expresar en el aviso el objeto de la convocatoria.  La Asamblea General está constituida por la totalidad de los miembros del Colegio.  Habrá cuórum si concurre la mitad más uno de los colegiados.  En caso de que no hubiera cuórum se dará por convocada otra Asamblea treinta minutos después de la hora fijada, para la que se entiende que existirá cuórum con cualquier número de miembros presentes.   (El subrayado no es del original)
Artículo 8º.- Los miembros de la Junta Directiva actuarán en sus cargos un año, no pudiendo ser reelectos por más de dos períodos consecutivos. La Asamblea General se realizará cada año, en la última semana de noviembre, debiendo los directores asumir sus puestos el primero de enero siguiente. La elección a la Junta Directiva se hará por votación secreta y por mayoría absoluta de votos de la Asamblea General, procediéndose a elegirla en el siguiente orden: Presidente, Vicepresidente, Secretario, Fiscal, Tesorero y Vocales. En caso de empate o de no haber mayoría absoluta, se repetirá la elección entre los miembros que obtuvieron mayor número de votos.	Artículo 8-      Los miembros de la Junta Directiva serán elegidos mediante papeletas en proceso electoral abierto, que será regulado por el Tribunal de Elecciones Internas.  En ese proceso podrán participar todos los miembros activos y resultará elegida la papeleta que obtenga el mayor número de votos válidos emitidos; los votos nulos o en blanco no se sumarán a ningún grupo. Corresponde al Tribunal de Elecciones Internas informar en la Asamblea General ordinaria del resultado de las elecciones y procederá a juramentar a las personas electas, quienes iniciarán funciones el primero de enero del año siguiente.   En caso de empate entre las papeletas más votadas, que impida definir un ganador, se repetirá la elección entre ambas en una votación que se realizará el segundo jueves de noviembre.   (El subrayado no es del original)

 

La primera observación que debemos emitir respecto a ese artículo, se refiere a la creación del Tribunal de Elecciones Internas, quien será el órgano responsable de regular el proceso electoral abierto para la elección de los miembros de la Junta Directiva y Fiscal.

Al respecto, debemos señalar que, conforme el artículo 11, inciso i) propuesto le corresponderá a la Junta Directiva nombrar al Tribunal Electoral. Señala dicho artículo:

“Artículo 11-

Son atribuciones de la Junta Directiva:

(…)

 

i) Nombrar el Tribunal Electoral, el cual estará integrado por cinco personas colegiadas, las cuales durarán en sus cargos dos años y podrán ser reelegidos únicamente por un período adicional.  En el mismo acto se nombrarán dos suplentes, quienes serán llamados a ocupar las ausencias temporales de los propietarios.

(…)”

 

Por su parte, el Transitorio II del proyecto de ley dispone lo siguiente:

“TRANSITORIO II-

Al entrar en vigencia la presente ley se convocará a una Asamblea General extraordinaria, a fin de elegir el Tribunal Electoral del Colegio, órgano que contará con un plazo de tres meses, a partir su elección, para presentar a la Asamblea General las modificaciones que amerite el Reglamento de Elecciones Internas y cualquier otra normativa interna que regule la materia de elecciones internas.  La propuesta con las enmiendas del caso deberá ser aprobada por la Asamblea General, en un plazo no mayor a un mes a partir de su presentación.”

 

Conforme se aprecia, existe una contradicción entre ambas disposiciones; por un lado, el artículo 11 inciso i) del proyecto señala que la elección del Tribunal de Elecciones Internas será competencia de la Junta Directiva y, por otro, el transitorio II dispone que deberá convocarse a una asamblea general extraordinaria para elegir el Tribunal.

En segundo lugar, nótese que el proyecto de ley no establece las competencias específicas que tendrá el Tribunal de Elecciones Internas, tampoco el proyecto de ley contiene una disposición sobre la obligatoriedad de reglamentar su ejercicio.

En consecuencia, se sugiere de forma respetuosa revisar estas dos obsevaciones a fin de evitar problemas de aplicabilidad de la ley.

Por otro lado, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere unificar el nombre que se le va a dar a este Tribunal, en tanto, el artículo 8 señala “Tribunal de Elecciones Internas”, mientras que el numeral 11, inciso i) dispone “Tribunal Electoral”, y el transitorio II señala “Tribunal Electoral del Colegio”: Lo anterior, a fin de brindarle armonía al texto.

La segunda observación que debemos emitir es que el artículo 6 propuesto en el proyecto dispone expresamente que el último jueves de octubre, en los años que correspondan, se llevarán a cabo las elecciones de los integrantes de la Junta Directiva y el Fiscal (con la reforma, el fiscal no formaría parte de la Junta como en la actualidad).

Lo anterior, resulta contradictorio respeto al artículo 12, inciso h) propuesto, el cual señala que será una atribución de la Asamblea General “Elegir la Fiscalía y su suplencia de forma independiente al resto de la Junta Directiva…”

Por lo anterior, y para efectos de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe, se recomienda analizar ambos artículos a la luz de la verdadera intención que tenga el legislador respecto a la elección del fiscal.

Como tercera observación, debemos decir que, haciendo referencia a la Asamblea General Ordinaria, el artículo 6 propuesto en el proyecto de ley señala: “…en esa misma Asamblea se llevarán a cabo los nombramientos ordinarios de los órganos cuya integración sea competencia de ese cuerpo colegiado” (segundo párrafo), es decir, pareciera que el nombramiento de los órganos le corresponderá a la Asamblea.

Sin embargo, debemos señalar que la elección de la Junta Directiva y Fiscal se hará mediante un proceso de elección previo a celebrar la asamblea general ordinaria (artículos 6 y 8 propuestos en el proyecto), en cuyo caso, señala el primer párrafo del artículo 6 que: “…el resultado de la elección será conocido en la Asamblea General ordinaria correspondiente…”.

En ese sentido, se sugiere respetuosamente revisar la redacción del artículo 6 (segundo párrafo) a efectos de evitar diversas interpretaciones.

Finalmente, el artículo 8 vigente de la Ley 4420 señala que los miembros de la Junta Directiva durarán en sus cargos un año, no pudiendo ser reelectos por más de dos períodos consecutivos.

Con la reforma a este artículo 8°, esta indicación se eliminó en su totalidad, es decir, tal y como está redactado el proyecto de ley, la Ley 4420 resultaría omisa respecto al plazo de nombramiento y su posible reelección.

Cabe señalar que las únicas indicaciones que hacen el proyecto de ley respecto al plazo de nombramiento es en el Transitorio I y numeral 12, inciso h), los cuales señalan:

“TRANSITORIO I- Las elecciones para todos los puestos de la Junta Directiva y el fiscal, para el primer período de dos años, se desarrollarán en la elección inmediata posterior a la aprobación del Reglamento de Elecciones.” (El subrayado no pertenece al original)

“Artículo 12-  Son atribuciones de la Asamblea General:

(…)”

h)        Elegir la Fiscalía y su suplencia de forma independiente al resto de la Junta Directiva, que tendrá voz pero no voto en las sesiones de la Junta Directiva.  La Fiscalía será nombrada por dos años, en los años en que no corresponda elegir Junta Directiva, y podrá ser reelegida una sola vez.

(…).” (El subrayado no pertenece al original)

En consecuencia, se sugiere de forma respetuosa enmendar el plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva y del Fiscal, así como la regulación respecto a su posible reelección.

                             V.        CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas.

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                             Abogada de la Procuraduría