27 de agosto de 2019

OJ-091-2019

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Departamento de Comisiones Legislativas

 

Estimada señora:

 

Con la autorización del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-20935-OFI-0155-2019 del 2 de julio del 2019, concerniente al proyecto de Ley número 19.383 denominado: “Autorización a la Municipalidad de Matina a donar y segregar unos terrenos de su propiedad a Familias comprobadas de escasos recursos y a la Asociación de Desarrollo de Baltimore y Junta de Educación del Colegio de Venecia”.

 

I.- Alcance de este Pronunciamiento

 

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una  decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

La presente opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

II. Objeto del proyecto.

 

El objetivo del proyecto de Ley, consiste en segregar de las fincas que se dirán, desafectar del uso público los lotes, y traspasar por donación. El artículo primero establece los siguientes números de finca:

 

1.      Finca 7-0703651-000. El número de finca según la base de datos del Registro Nacional no existe.

 

2.      Finca 7-048097-000. La finca según la publicidad registral tiene una naturaleza para agricultura Lote veinte. Actualmente mide 32 982,69 metros cuadrados. esta finca proviene del tomo 496-00015382-01, con fecha de inscripción el 13 de diciembre del 2001 y tiene una anotación caduca de un documento presentado al diario bajo citas 2017-366187-001 y gravámenes condiciones 388-0732-01-0874-001

 

3.      Finca 7-43368-000. Tiene naturaleza agricultura.

 

4.      Finca 7 131331-000. Tiene naturaleza para construir ubicada en zona catastrada.

 

5.      Finca 7-104599-000. Su naturaleza es terreno con un Local.

 

 

III. Sujetos parte del contrato.

 

            Las fincas se encuentran a nombre de la Municipalidad de Matina, cédula de persona jurídica número 3-014-00015382-01. La ley establece varios beneficiarios:

 

1.      Sujetos privados de escasos recursos

2.      Junta de Educación

3.      Asociación de Desarrollo de la Comunidad

 

Conforme principio de tracto sucesivo, corresponde a la Municipalidad de Matina disponer de los bienes objeto del proyecto.

 

IV.- La donación de bienes inmuebles debe ser autorizada por Ley.

 

La donación es un contrato unilateral, gratuito, consensual, solemne (para su valides se requiere escritura pública) y registrable, que se puede definir como un acto de liberalidad que realiza una persona física o jurídica, con capacidad de actuar, que traspasa de forma gratuita el dominio de un bien a un sujeto público o privado, quien tiene la facultad de aceptarla o no (artículos 1399, 1400, 1408 del Código Civil).

 

Este concepto fue abordado por ésta Procuraduría, en el Dictamen C-74-2017  

07 de abril del 2017:

 

“(…) LA DONACION

 

En la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).

 

La exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias).  Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.

 

La donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).”.

 

Ahora bien, como acto de liberalidad de un sujeto público, es importante acotar que las leyes que autorizan la donación y desafectan eventualmente un bien de dominio público municipal, no implica su ejecución por sí misma. Ergo, este tipo de normas tiene carácter facultativa y no imperativa.

 

El sujeto donante debe a posteriori, realizar su manifestación de voluntad mediante acto administrativo y en cumplimiento con los requisitos registrales y notariales que las leyes les imponen.

 

Aunado a lo anterior, deberán de cumplir con las autorizaciones previas que establece el ordenamiento jurídico en los actos de donación (1408 Código Civil, artículo 17 inciso n del Código Municipal), una vez que la Asamblea Legislativa elimine el obstáculo jurídico que impedía realizar de forma directa donaciones de bienes municipales.

 

Por lo anterior, se debe de realizar un examen de legalidad para verificar si existe norma en el ordenamiento jurídico que habilita a las Municipalidad a donar inmuebles a favor de los sujetos beneficiarios.

 

El Código Municipal en su artículo 71, establece la autorización para donar bienes inmuebles no afectos a un fin público a favor del El Estado e instituciones autónomas. Este artículo establece lo siguiente:

“La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

 

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa”. (la negrita no es de su original).

           

            Esta norma habilita a las Municipalidad a donar bienes al Estado y a instituciones autónomas o semiautónomas que a su vez quedan autorizadas para donarle a las municipalidades, con la adopción de un acuerdo por mayoría calificada.

 

Dentro de él examen de legalidad, se debe de verificarse si el bien objeto de donación está afecto a un fin o servicio público y cuál fue su procedimiento de afectación.

 

La donación de bienes es una potestad que tiene como límite de acción la afectación al dominio público que pesa sobre el bien inmueble (artículo 261 CC). En concordancia con el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público sin requerir de ley especial o utilizar el mismo procedimiento para su afectación:

 

 “ARTICULO 69.-Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

 

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación.

Se autoriza al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el interés público. Para tal efecto, deberá emitirse resolución fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación. La escritura la realizará la Notaría del Estado.

Ahora bien, realizando los estudios de antecedentes según la naturaleza de las fincas objeto del proyecto, los terrenos están destinados para agricultura. En relación con la finca 7-0703651-000, ésta no se pudo verificarse, debido a que el número consignado no existe en la base de datos del Registro Nacional.

Conforme a lo anterior, se puede interpretar que las fincas objeto del proyecto son bienes privados municipales que no están afectos a un fin público. Tampoco se desprende de la motivación del proyecto que actualmente estén afectos a un uso público. 

V. Donación de bienes a favor de las Juntas de Educación y Asociaciones de Desarrollo.

En relación con la donación de bienes a favor de las Juntas de Educación y Asociación de Desarrollo, el ordenamiento jurídico habilita a las Municipalidad a donar bienes a favor de éstas personas jurídicas, lo cual implicaría que el traspaso se podría realizar de forma directa ante la Notaría del Estado.

La donación de bienes inmuebles a favor de las Juntas de Educación está regulada por el artículo 71 del Código Municipal indicado y Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas número 38249-MEP.

 

Esta norma reglamentaria establece en su artículo 144, la obligación de inscribir los bienes inmuebles recibidos por las Juntas de Educación a título de donación a nombre del Estado -Ministerio de Educación Público. La norma indica lo siguiente:

 

 

Artículo 144.- Todos los bienes muebles e inmuebles que adquieran las Juntas por donación de instituciones públicas o privadas, así como de un particular, deberán inscribirse a nombre del Ministerio de Educación Pública. Igual tratamiento los bienes muebles e inmuebles adquiridos por disposición judicial según artículo 572 inciso 6) del Código Civil. Esta misma disposición es aplicable a las ampliaciones o mejoras que se realicen a los inmuebles con fondos de la misma procedencia, para lo cual contaran con la asesoría de la DIEE.

 

 

A tenor del artículo 71 del Código Municipal y siendo el bien de carácter patrimonial, el traspaso a favor de la Junta puede operar de forma directa favor del Estado Ministerio de Educación Pública, previa aceptación del Ministro de turno, sin requerir de norma especial y cumpliendo con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para ello.

 

            En relación con la donación de bienes a favor de la Asociación de Desarrollo de la Comunidad, el artículo 19 de la Ley 3859 del 7 de abril del 1967, habilita a las Municipalidades a donar bienes a favor de las Asociaciones:

 

Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.

           

Siendo la finca objeto de estas diligencias dominio municipal y existiendo una norma que habilita la donación a favor de las Asociaciones de Desarrollo, no se requiere en una ley especial, únicamente el acuerdo del Concejo Municipal que exprese que el terreno esta afecto a un fin público y la votación requerida conforme el numeral 71 del Código Municipal.  S

 

Sobre el particular, en el dictamen C -138 -2009, citado en la opinión jurídica OJ-011-2013, 8 de marzo de 2013, las Municipalidades está habilitadas a donar bienes patrimoniales a favor de las Asociaciones de Desarrollo Integral.

 

VI. Donación de bienes municipales a favor de sujetos privados.

 

Conforme la norma 71 referenciada, las Municipalidades para donar bienes públicos a sujetos privados debe existir una norma especial que lo autorice: (…) Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.

 

La donación de terrenos municipales por interés público para dar solución a problemas de vivienda en el sector de Matina es una potestad discrecional de la administración, lo cual implica que la selección de la finca a donar y los beneficiarios de cada proyecto de vivienda van a depender de la voluntad administrativa.

 

 

VII. Sobre los artículos del Proyecto:

 

El artículo primero está autorizando la segregación de dos terrenos según los planos catastrados L 0280750-95 y L 089751-1990, el primero de la finca número 7-0703651-000 y el segundo de la finca 048097-000.  Se realiza la observación que la finca 7 0703651-000 no existe en el Registro Inmobiliario. En relación con la finca 048097, según la naturaleza publicitada en el Registro es de agricultura, por lo que no se desprende que esté afectado a un fin público y en principio no requiere de desafectación.

 

Aunado a lo anterior, el artículo refiere a una finca matrícula 7-43368, con el plano L 701001-1987, sin hacerse referencia en relación a su disposición y destino.

 

El artículo segundo, desafectó lo lotes segregados. Sin embargo, debe valorarse la inclusión de una desafectación de uso o servicio público dado por ley, ya que la naturaleza publicitada en el registro para cada finca refiere a un bien patrimonial municipal.

 

Por una buena técnica legislativa, se recomienda que la redacción del artículo se realice de la siguiente forma: Se autorice a la Municipalidad de Matina cédula de persona jurídica 3 014 42124, para que de las fincas municipales (incluir número de fincas fincas) segregue y done a favor de los beneficiarios que ella designe vía administrativa y conforme lo requisitos que desarrolle esta ley, los terrenos donde se ubica la comunidad de Goly y Ramal 7.

 

Aunado a lo anterior, se recomienda mejorar la redacción de los artículos 1 y 2 y aclara los números de fincas de la cual se segregarán y donarán los lotes.

 

En relación con el artículo 3 la finca número 131331-000 en su naturaleza publicitada registralmente se indica terreno para construir. Como se indicó en párrafos anteriores, este traspaso por no estar afectada a un fin público (situación que deberá aclarar la municipalidad dentro del procedimiento legislativo) y tener una norma que habilita el traspaso a favor de la Asociación de Desarrollo, no requiere ser objeto del presente trámite legislativo.

 

Por su parte, el artículo 4, la finca matrícula número 104599-000, tiene registrada una naturaleza de terreno “con un local comercial”. Al igual que el artículo anterior y por lo argumentado, se recomienda valorar eliminar este artículo del proyecto de Ley.

 

En relación con los artículos 5, 6 y 7 no hay observación alguna.

 

Atentamente,

 

 

Jonathan Bonilla Córdoba

Notario del Estado

Procurador

 

JBC/nav