12 de noviembre de 2019

OJ-131-2019

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora

 

Con autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 20936-177-2019 del 16 de julio del 2019, remitido por correo electrónico el 17 de julio del 2019 donde se consultó el expediente legislativo 21.196, denominado: “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE DONE UN BIEN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD A LA FEDERACIÓN DE MUNICIPALIDADES DE GUANACASTE”.

 

I.- Alcance de este Pronunciamiento

 

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una  decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

La presente opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

 

II.                Del objeto del traspaso

 

El proyecto pretende el traspaso por donación de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario, en la provincia de Guanacaste, matrícula: 117070-000. La naturaleza registral según la publicidad registral es terreno para extracción de materiales Tajo el Chopo.

 

Según el tomo trescientos setenta y nueve, asiento cinco mil cuatrocientos veinticuatro cero uno, la finca fue adquirida por expropiación judicial tramitado en el Juzgado Segundo de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. En la causa judicial se dictó la resolución de las ocho horas de veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y siete.

 

Aunado a lo anterior, el terreno de 42.885.39 metros cuadrados fue declarado de interés público por el Decreto Ejecutivo número 1984-T del 26 de setiembre de 1971, para la explotación de materiales destinados a la construcción de vías públicas. El Juez ordenó poner lo bienes expropiados a disposición del fin público correspondiente e inscribirse en el Registro Público de la Propiedad.

 

III.             Partes del Contrato.

 

La finca se encuentra a nombre del El Estado, cédula jurídica 2-000-045522; y el beneficiario es la Federación de Municipalidades de Guanacaste, cédula de persona jurídica según el Registro Nacional 3-007-061130.

 

De conformidad con el artículo 10 del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998, las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

 

Por lo anterior, Las Federaciones son personas jurídicas con autonomía las cuales se rigen por sus estatutos, por el Código Municipal, y pueden tener patrimonio propio. (ver dictamen C-331-2001).

 

IV.             Justificación del Proyecto.

 

Según la motivación del proyecto, la Federación de Municipalidades de Guanacaste pretende que el Estado le traspase la finca matrícula 117070-000, donde se ubica el Tajo el Chopo y una planta asfáltica en desuso, la cual está completamente varada.

 

Según el proyecto la finalidad de adquirir el terreno es activar la planta asfáltica para que la Federación pueda aprovechar el material existente para la construcción y mantenimientos de las vías cantonales.

 

V.                Comentarios al proyecto.

 

El inmueble donde se ubica el tajo el Chopo es un bien demanial, declarado de interés público y adquirido por el proceso de expropiación. La finalidad de la adquisición era cumplir con las competencias conferidas por el artículo 2 de la Ley 4786, la cuales consistían en planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional y cantonal.

 

Sin embargo, el artículo 2 de la Ley 4786, fue reformado por la Ley 9329, eliminando la competencia del Ministerio de Obras Públicas en relación a las vías cantonales, quedando redactado de la siguiente manera:

 

Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

 

a) Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red vial nacional."

 

b) Planificar, construir, mejorar, mantener, operar y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades. Regular y controlar el transporte y el tránsito aéreo y sus derivaciones por medio de una Junta de Aviación Civil y por las dependencias administrativas que se estimen convenientes.

 

c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

 

d) Regular, controlar y vigilar los transportes por ferrocarriles y tranvías.

e) Regular y controlar el transporte continuo de mercaderías a granel,

 

f) Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo.

 

g) Construir, mejorar y mantener las edificaciones y demás obras públicas no sujetas a disposiciones legales especiales y vigilar que se les dé el uso adecuado. La planificación de estas obras se hará conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento, operación y administración.

 

h) Planificar, construir, mejorar y conservar obras de defensa civil, para controlar inundaciones y otras calamidades públicas.

i) Planificar y efectuar cartas geográficas, hidrográficas y mapas de la República. Estudiar, investigar y laborar sobre aspectos geográficos, hidrográficos, geofísicos y de otra índole que sean complemento de esas funciones                                        .                                                                                                                           

j) Planificar, regular, controlar y prestar los servicios técnicos de catastro.

 

Con la reforma, se desconcentró la competencia sobre las vías cantonales, quedando la obligación de mantenimiento y construcción de las vías nacionales. Es decir, existe todavía la necesidad pública y la competencia asignada al Ministerio.

 

Sin embargo, la Federación de Municipalidades al adquirir la competencia del mantenimiento de la red víal cantonal, de conformidad con la Ley 9329 del 15 de octubre del 2015, denominada: Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, publicada en la Gaceta 223 del 17 de noviembre del 2015, Alcance 96; está interesada en adquirir el terreno para utilizar la planta asfáltica.

 

            La Ley supra indicada transfirió a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 170 de la Constitución Política y las disposiciones contenidas en la Ley N. º 8801, Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, de 28 de abril de 2010 (artículo 1).

 

Ésta ley supra indicada, nace como producto de la ejecución de la Ley 8801 del 28 de abril del 2010, cuya finalidad es establecer los principios y las disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política, con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la Titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo.

 

En este sentido en el dictamen 08 de febrero del 2018 C-032-2018, se indicó lo siguiente:

“Esta transferencia de competencias para la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal que se hizo es de carácter definitivo; lo que quiere decir que la Municipalidad asume la competencia transferida como propia y a su entera responsabilidad. En ese sentido, lo analizamos en el dictamen C-254-2016 del 1 de diciembre del 2016, de la siguiente forma:

“(…) Ahora bien, la Ley 9329 se inscribe dentro del proceso de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades dispuesto en la reforma al numeral 170 constitucional y su Transitorio [7], desarrollado por la Ley 8801 (art.9 [8]).

  Ha de resaltarse que el espíritu de la reforma a la norma 170 constitucional es que una vez transferida una competencia a las Municipalidades, el Ejecutivo se desprenda de la misma, es decir, la transferencia tiene carácter definitivo. [9]

 Así, a partir de dicha reforma y de lo dispuesto en los numerales 2 y 10[10] de la misma Ley 9329, las Municipalidades asumen una competencia plena y exclusiva en la atención de la red vial cantonal” … (Lo destacado es propio).

 

Así las cosas, la justificación del proyecto legislativo podría sustentarse en la transferencia de competencias de mantenimiento de la red vial cantonal a las Municipalidades y en la voluntad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en traspasar el inmueble por estar en desuso. Ergo, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes adoptar una decisión administrativa motivando la enajenación del bien a favor del beneficiario de la ley.

 

Ahora bien, aclarado la justificación legal del proyecto y según su redacción, el terreno mantiene el fin público para el cual se adquirió. Este traspaso obedece a o que la doctrina denomina una mutación demanial.

 

El autor Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho Administrativo General II, (pag 549), indicó que el cambio de titularidad o de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su fin, es considerado como una mutación demanial.

 

Ésta figura ha sido desarrollada por este órgano asesor en el dictamen C-101-2012 y en la OJ 033-2012. Por su parte, en el dictamen C-210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la “mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466)”.

 

Conforme a lo anterior, para efectos de que opere la mutación, se deben tomar en cuenta tres factores: a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; b.- que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.- que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Estos factores se desprenden del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

 

 (…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione

dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

 

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

 

Esta mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros mencionados por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.

 

Aunado a lo anterior, y como se indicó en párrafos anteriores, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, es quien debe analizar la conveniencia de trasladar el dominio del inmueble, ya que conforme al artículo 2 de la Ley 4786, mantiene sus competencias en relación con las vías nacionales.

 

La utilización y explotación de los bienes que adquiera el Ministerio deben estar acordes con planificación nacional e institucional. La donación es un acto discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de conveniencia de este órgano del Estado.

 

Es por ello que la razón de este proyecto, obedece a que no existe norma que autorice transferencia de titular de bienes afectos a fin público en donde intervengan el Estado Central y las Municipalidades.

 

            Por lo tanto, no se requiere desafectación del bien destinado a extracción de Materiales Tajo el Chopo, ya que según el artículo primero la Federación de Municipalidad de Guanacaste no podrá variar el uso que actualmente tiene el terreno destinado a la extracción de materiales, afectación conferida por el artículo 261 del Código Civil, el artículo 6 de la Ley 4786 y la Ley de Expropiaciones.

 

Por lo anterior se concluye lo siguiente:

 

1.      Según el artículo 261 del Código Civil y el artículo 6 de la Ley 4786, el terreno donde se ubica el TAJO EL CHOPO es un bien demanial. La finca propiedad del Estado es un terreno que tiene como última finalidad cumplir una competencia esencial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

 

2.      El proyecto de Ley pretende realizar una mutación demanial en su titularidad manteniendo el fin público de explotación y extracción de materiales.

 

3.      El traspaso obedece a una mutación demanial en su titularidad, y debe valorarse si las vías cantonales se convierten en un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, que las vías nacionales.

 

Sin embargo, es una decisión administrativa que debe estar fundamentada conforme a las políticas de planificación, lineamiento y competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Jonathan Bonilla Córdoba

Notario del Estado

Procurador

 

 

 

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