12 de noviembre del 2019

C-339-2019

 

Señores

Marisol Calvo Sánchez

Secretaria Municipal

Giancarlo Casasola Chaves

Presidente Municipal

Municipalidad de Moravia

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° SCMM-0682-08-2019, recibido en este Despacho el día 19 de setiembre del año en curso, mediante el cual se hace de nuestro conocimiento que mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria 172 celebrada el día 12 de agosto del 2019, se dispuso aprobar en forma definitiva el dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos, en relación con solicitud de criterio técnico jurídico respecto a vehículos decomisados por la Policía Municipal, ubicados en un inmueble propiedad de un tercero.

           

Con sustento en lo anterior, se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

a.      ¿Es jurídicamente viable que la Municipalidad de Moravia deposite los vehículos decomisados por la Policía Municipal de Tránsito en un inmueble propiedad de un tercero cuya naturaleza es privada, sin contar con la suscripción de un convenio debidamente autorizado por el Concejo Municipal para esos efectos?

 

b.      ¿Qué implicaciones legales puede conllevar para el ayuntamiento el eventual acaecimiento de la situación descrita en la consulta anterior?

 

 

Teniendo a la vista los términos de su oficio, resulta indispensable hacer notar que la inquietud planteada se relaciona directamente tanto con la custodia y manejo de bienes bajo la potestad de la Administración, como con la suscripción de convenios, que habría de dilucidarse al amparo de la dispuesto por la Ley de Contratación Administrativa y su correspondiente reglamento, lo cual se ubica en un campo en donde la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese órgano contralor, de tal suerte que ese órgano de fiscalización superior sería, en estricto derecho, el indicado para pronunciarse sobre esa materia.

 

            En efecto, este tema ya ha sido abordado por esta Procuraduría General en anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

 

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).”

 

           

            Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra el tema de la obligatoriedad de los procedimientos de contratación administrativa, así como el manejo, custodia y administración de bienes, ya sean públicos, o bien privados bajo la custodia de la Administración Pública, como ocurre en el asunto que aquí nos ocupa.

 

            Esta línea de criterio ha sido reiterada en múltiples ocasiones, aspecto sobre el cual pueden consultarse –entre otros- nuestros dictámenes números C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019 y C-307-2019 del 22 de octubre del 2019.

 

            Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010, C-037-2011 del 22 de febrero del 2011 y C-028-2012 del 26 de enero del 2012).

 

Así las cosas, es la Contraloría General la que habría de rendir un pronunciamiento vinculante respecto del tema de interés de ese Concejo Municipal, en orden a la obligatoriedad de suscribir un convenio con un tercero (sujeto privado), en cuya propiedad, según se nos indica, se estarían resguardando los vehículos decomisados por la Policía Municipal de Tránsito de ese cantón. Asimismo, las eventuales responsabilidades que pueden derivarse por la forma en que se esté ejerciendo esa potestad de decomiso y custodia de los automotores.

 

No obstante, en un afán de colaboración con la municipalidad consultante, nos permitimos hacer algunas consideraciones respecto de la inquietud planteada, que pueden servir de criterio orientador, incluso a la luz de lo que la misma Contraloría General ha señalado en esta materia.

 

Por una parte, tenemos que la normativa que se cita en el criterio legal aportado (DE-38164-MOPT del 21 de enero del 2014, que es el “Reglamento para el funcionamiento de los cuerpos especiales de Inspectores de Tránsito”), arroja una premisa sobre el particular, cuando señala expresamente:

“Artículo 44.-Requisitos de la solicitud municipal. Toda municipalidad que de conformidad con lo establecido en el Artículo 214 de la Ley Nº 9078, necesite contar con inspectores municipales de tránsito, deberá cumplir con los siguientes requisitos:

(…)

7) Aportar una certificación del alcalde donde conste que la policía municipal cuenta con un espacio físico destinado para la custodia temporal de vehículos detenidos.

(…)

Una vez completados los requisitos anteriores, la Dirección General de la Policía de Tránsito deberá resolver la solicitud en el plazo de veinte días hábiles, contados a partir de su presentación. En caso de faltar algún requisito de los antes mencionados no correrá el plazo, hasta tanto no se complete debidamente la solicitud, siempre y cuando la Administración haya hecho la prevención respectiva.”

 

 

Por su parte, el Decreto Ejecutivo N° DE-39098 del 2 de junio del 2015, (“Reglamento para el Cobro de Tarifas por Acarreo de Vehículos Detenidos por Infracciones a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078 y por su Custodia en los Depósitos Institucionales), dispone lo siguiente:

 

 

“Artículo 55.-Depósito temporal de vehículos detenidos. Cada municipalidad contará con un espacio físico destinado al depósito temporal de vehículos detenidos por multa fija, para custodiarlos mientras se entregan al Consejo de Seguridad Vial; y cuando se trate de conductas tipificadas como delito, la custodia corresponderá a la autoridad judicial correspondiente de conformidad con lo establecido en el párrafo final del artículo 150 de la Ley de Tránsito Nº 9078.

(…)

Artículo 64.-Aplicación supletoria. En lo conducente se aplicarán supletoriamente a estos cuerpos policiales especiales a que se refieren los artículos 212, 213 y 214 de la Ley Nº 9078, las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Nº 9078 del 4 de octubre del 2012; la Ley General de Policía, Nº 7410 del 26 de mayo de 1994 y restantes normas y principios integrantes del ordenamiento jurídico, conforme lo dispone la Ley General de la Administración Pública, así como los lineamientos que emita el Departamento de Operaciones Policiales de la Dirección General de la Policía de Tránsito.”

           

A su vez, la Ley de Tránsito (N° 9078), establece lo siguiente:

 

 

“ARTÍCULO 153.- Reclamo por daños

Cuando un vehículo sea retirado de circulación deberá extendérsele al propietario un recibo en el que consten las condiciones en que se recibe el vehículo; además, se indicarán los accesorios y extras de este.

El período para reclamos por daños sufridos será de veintidós días hábiles a partir de su devolución. En ese mismo plazo caduca el derecho para reclamar su valor, en caso de que el vehículo no pueda ser devuelto. Este plazo comienza a correr a partir del momento en que el propietario tenga conocimiento de esa circunstancia.

 

 

ARTÍCULO 154.- Responsabilidad por vehículos detenidos

No podrá darse uso alguno a los vehículos detenidos. La autoridad competente será responsable de los daños que se les produzcan a los vehículos mientras se encuentren en su poder.”

           

 

De las anteriores normas se infiere la exigencia indispensable de que la Municipalidad cuente con un sitio idóneo para mantener en correcto estado de conservación los vehículos decomisados, pues, como vemos, efectivamente recae sobre el gobierno local la responsabilidad por cualquier daño que pueda ocurrir mientras se encuentran bajo su custodia temporal.

 

Por otra parte, deben tenerse muy presentes las diferencias entre un verdadero convenio de cooperación –que podría llegar a suscribirse con un sujeto privado- y un contrato administrativo, toda vez que los requisitos, condiciones y procedimientos son distintos entre uno y otro.

 

Esto cobra particular importancia en tanto que, si se trata de una relación contractual para tomar en alquiler un terreno privado, habrían de seguirse los procedimientos contemplados en la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento para tales efectos. En cambio, tratándose de un convenio que se suscriba con el ánimo de beneficiar a la entidad pública, sin fines de lucro, sí cabría la suscripción de un convenio en forma directa, sin recurrir a los procesos concursales. (Sobre el denominado “animus benefacendi”, puede consultarse el oficio de la Contraloría General de la República N° 12672 / DAGJ-2740-2000 de fecha 27 de noviembre del 2000).

 

En lo atinente a este tema, el oficio N° Nº 15562 de fecha 28 de noviembre del 2016 de la Contraloría General de la República (DCA-2950), advierte lo siguiente:

 

“Sobre convenios con sujetos de derecho privado

En el oficio 14215-2001 del 04 de diciembre del 2001 la Contraloría General analizó que las condiciones previstas para suscribir los convenios interadministrativos puede ser también ponderadas por las Administraciones al momento de suscribir convenios con sujetos de derecho privado. Sin embargo, se reitera que un convenio de esa naturaleza jurídica no debe ser confundido con un contrato administrativo.

 

Se indica en el oficio citado anteriormente que: “…para determinar si nos encontramos ante un auténtico convenio de cooperación o una contratación de servicios con una entidad privada, ha de tomarse en consideración que la negociación incluya los aspectos que hemos reseñado con antelación. De no darse tales supuestos, nos encontraremos ante una mera contratación administrativa regulada por las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa. / De lo expuesto, podemos afirmar que efectivamente, es posible la realización de convenios de cooperación entre una entidad pública con un ente privado, sin sujetarse a los procedimientos de la Ley de Contratación Administrativa, siempre y cuando la relación entre las partes presente las características propias de esos acuerdos.”

 

 

            Asimismo, conviene agregar que ya la Contraloría General ha vertido algunas importantes consideraciones respecto de los sistemas de control interno que deben implementarse en las municipalidades, puntualmente en el caso de la custodia de los vehículos y maquinaria. A modo de ejemplo, tenemos que en el Informe N° DFOE-DL-IF-1-2011 de fecha 3 de marzo del 2011, se plasmaron las siguientes observaciones:

 

 

“En punto a lo señalado, la Ley General de Control Interno (LGCI), Nro. 8292 del 31 de julio de 2002, estableció en el capítulo II, artículo 7, que la Contraloría General de la República y los entes y órganos sujetos a su fiscalización, están en la obligación de disponer de sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales y deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias.

 

El artículo 8 de la citada Ley define el sistema de control interno como la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en el logro de objetivos tales como la protección y conservación del patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal, la confiabilidad y oportunidad de la información, la garantía de eficiencia y eficacia de las operaciones y el cumplimiento del ordenamiento jurídico y técnico, en tanto que el artículo 10 de ese cuerpo legal dispone que la responsabilidad por el sistema de control interno corresponde al jerarca y a los titulares subordinados, quienes deben establecer, mantener, perfeccionar y evaluar dicho sistema, así como realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.

 

Por su parte, el artículo 12 señala que corresponde al jerarca y a los titulares subordinados, entre otros deberes, velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente a su cargo, tomar de inmediato las medidas correctivas ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades, analizar e implantar las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por las instituciones de control y fiscalización que correspondan.

 

Adicionalmente, esta Contraloría General ha promulgado diversa normativa técnica complementaria, entre ésta, las Normas de control interno para el Sector Público, las cuales son de acatamiento obligatorio para la Contraloría General de la República y las instituciones y órganos públicos sujetos a su fiscalización, y constituyen normativa de carácter general que proporciona un esquema básico para la transparencia en la gestión pública en el marco de la legalidad, la ética y la rendición de cuentas.

 

Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 13, literal c) del Código Municipal, los Concejos Municipales son los órganos que ostentan la potestad de regular, entre otras cosas, el uso de los vehículos y maquinaria de propiedad del ayuntamiento. Es así como, en el uso de esa facultad y en procura de establecer controles adecuados para el uso de vehículos, el Concejo Municipal de Matina en sesión extraordinaria Nro. 14/03 del 25 de junio de 2003 aprobó el documento denominado “Reglamento para la Utilización de Vehículos de la Municipalidad de Matina” (en adelante citado en este informe como el reglamento). El citado reglamento fue publicado en La Gaceta Nro. 146 del 31 de julio de 2003 y a partir de esa fecha entró en vigencia.”

 

Así las cosas, queda clara la responsabilidad que recae sobre el Concejo en orden a las potestades de regulación sobre los vehículos municipales. En el supuesto consultado, si bien los automotores no son propiedad del Gobierno Local, se encuentran temporalmente bajo su custodia y su responsabilidad –según vimos que lo establece expresamente la Ley de Tránsito- de ahí que deben privar igualmente estrictos sistemas de control para el manejo de estos vehículos.

 

Asimismo, cabe hacer notar que muchas otras municipalidades cuentan con un reglamento específico para el uso, servicio, y administración de vehículos y maquinaria (v. gr., Parrita, Curridabat, Pérez Zeledón), reglamentación que también podría ser un importante instrumento normativo que permita definir los mecanismos para la custodia temporal que le corresponde hacer al Gobierno Local, cuando ejerce funciones de policía de tránsito. Todo lo anterior, reiteramos, sin perjuicio de lo que al respecto pueda indicar en forma vinculante la Contraloría General de la República, dada la competencia prevalente que ostenta, según explicamos supra.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

                                                                                                  Andrea Calderón Gassmann

                                                                                         Procuradora