03 de noviembre de 2019

OJ-151-2019

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta al oficio  AL-21147-CPSN-OFI-0036-2019 de 25 de junio de 2019.

            Mediante oficio oficio  AL-21147-CPSN-OFI-0036-2019 de 25 de junio de 2019 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico para someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 21.147  “Ley para el Aprovechamiento y Disposición de los Vehículos Automotores de Uso Policial, Servicios de Seguridad, Prevención, Emergencia y de Investigación”

            Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

            Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

1. EL PROYECTO DE LEY PODRÍA SER REDUNDANTE.

            El proyecto de Ley pretendería reformar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial para adicionar un segundo párrafo al artículo 240 de aquella Ley para establecer una norma que autorice a las instituciones enumeradas en el primer párrafo del mismo numeral – a saber, Ministerio de la Presidencia, Seguridad Pública, Gobernación y Policía, Justicia y Paz, Obras Públicas y Transportes, Hacienda y municipalidades – para poder desinscribir los vehículos de uso policial o de seguridad que sean declarados inservibles, o que hayan sido decretados como pérdida total. A tal efecto, de acuerdo con el tenor de la iniciativa de Ley, bastaría que las autoridades públicas, además de dictar el acto administrativo pertinente, depositen las respectivas placas quedando exoneradas de otros requisitos que prescriba la Ley y los reglamentos, lo cual incluiría las deudas por derechos de circulación pendientes de pago al momento de ser dados de baja. 

            Asimismo, el proyecto de Ley establecería además que una vez desinscritos, las instituciones públicas podrían disponer de los bienes como chatarra para la venta o donación a organizaciones sin fines de lucro. De acuerdo con la propuesta, en caso de venta, las autoridades públicas estarían obligadas a sustanciar los procedimientos previstos en la Ley de Contratación Administrativa.

            Ahora bien, aunque es evidente que la ponderación de la necesidad del proyecto de Ley es una cuestión que es resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, lo cierto es, sin embargo,  que debe acotarse, como parte de la función asesora que está llamada a cumplir la Procuraduría General, que ya existen disposiciones legales vigentes que habilitan a las instituciones públicas a dar de baja los bienes - incluyendo los vehículos de los cuerpos de policía y seguridad - que hayan sido declarados en mal estado. Así, debe advertirse que el artículo 98.c de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, habilita a la Administración Central a declarar en mal estado o en desuso aquellos bienes que por distintas circunstancias ya hayan perdido su funcionalidad o que sean ya inservibles. Asimismo, el artículo 104 de aquella misma Ley autoriza a la administración a vender o donar los bienes declarados en mal estado o inservibles:

ARTÍCULO 98.- Objetivos

El Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa tendrá los siguientes objetivos: (…)

c) Favorecer el desarrollo de mecanismos ágiles y eficientes para disponer de los bienes en desuso u obsoletos. (…)

ARTÍCULO 104.- Bienes en mal estado o desuso

Los bienes de los órganos de la Administración Central que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta del órgano rector del Sistema.

            Luego, no debe soslayarse la relevancia e importancia de una sana, eficaz y eficiente administración de los bienes en mal estado o desuso, pues conservar dichos bienes dentro del inventario genera costes  para la administración que difícilmente son justificables en el tanto por su condición de mal estado o en desuso no son  útiles para la satisfacción del interés público. Al respecto, adviértase que uno de los principios que rige el ordenamiento en materia de administración de bienes, es el de administración técnica y económica, el cual exige que la gestión de los bienes inventariados responda a criterios de racionalidad técnica y económica. Doctrina del  numeral 98.a de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

            De seguido, debe indicarse que a la luz del artículo 104 ya citado, existe actualmente un mandato de disponer de los bienes declarados en mal estado, de una forma igualmente económica y eficiente – vendiéndolos o donándolos -, pues a pesar de su condición, dichos bienes tienen un valor económico. (Sobre el valor económico de los bienes en desuso o mal estado, ver: Nair, (1994). Purchasing and Materials Management, viks publishing house PVT LTD,  New Delhi.)

Sobre el alcance de los numerales 98 y 104 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, conviene transcribir  la opinión jurídica OJ-15-2017 de 7 de febrero de 2017:

“Al respecto, es importante advertir que el artículo 98.c de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, establece que la administración debe contar con mecanismos administrativos ágiles y eficientes para disponer de los bienes en desuso u obsoletos.

  Luego, el numeral 104 de la misma Ley, establece que la administración puede vender o donar y, en general, disponer de los bienes que se encuentren en desuso o mal estado.”

            Asimismo, importa advertir que tal y como se explicó en la misma opinión jurídica OJ-15-2017, que una vez que un bien ha sido declarado en desuso o en mal estado, la administración puede disponer de él, procediendo a la desinscripción si se tratara de un bien mueble inscribible, verbigracia, un vehículo. Esto se explicó con claridad en la Opinión Jurídica OJ-86-2017 de 18 de julio de 2017:

“Así las cosas, es evidente que, en definitiva,  el acto a través del cual, la administración desinscribe un vehículo de su propiedad, implica que  se halla corroborado que dicho bien automotor ya no pueda ser utilizado por la administración para el fin con el cual originalmente habría sido adquirido por las autoridades públicas.

Ergo, es claro que antes de desinscribir un vehículo de la administración, se hace indispensable que ésta dicte un acto administrativo a través del cual se haya corroborado que, en efecto, dicho vehículo se halla en condiciones en virtud de las cuales ya no pueda ser utilizado para el fin para el cual había sido adquirido, sea ser utilizado como automotor.

De seguido, debe insistirse, pues,  en lo afirmado en la Opinión Jurídica OJ-15-2017 en el sentido de que previo a la desinscripción de un vehículo de la administración, se hace necesario que ésta haya dictado el respectivo acto dándole de baja.”

            Ergo, es claro que el proyecto de Ley N.° 21147 podría tener problemas de técnica legislativa, en el tanto sería eventualmente redundante pues ya existen en nuestro ordenamiento legal normas vigentes que autorizan a la administración central a declarar de baja los vehículos en mal estado o en desuso para proceder a desincribirlos y donarlos o venderlos. Tal y como lo ha explicado Alf Ross, la redundancia normativa ocurre cuando  una nueva norma regula el mismo supuesto de hecho y los mismos efectos legales que ya otra disposición general del mismo rango vigente habría previamente normado de la misma forma. (ROSS, ALF. ON LAW AND JUSTICE. New Jersey, 2004, p. 132)

            En todo caso, conviene advertir que el único efecto innovador del proyecto de Ley sería  la condonación de las deudas por los derechos de circulación pendientes de pago. No obstante, se impone destacar que en este aspecto, el proyecto de Ley adolece un vicio de imprecisión en el lenguaje jurídico.

            Tómese nota de que de que el proyecto de Ley dispondría expresamente que “le serán condonadas todas las deudas por derechos de circulación pendientes de pago”. Luego, es preciso acotar que de acuerdo con la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres, el denominado “derecho de circulación” hace referencia directa a un comprobante de pago, o sea, al documento emitido por las autoridades correspondientes para acreditar que los sujetos pasivos de las obligaciones relacionadas con la circulación de vehículos automotores,  han cumplido a cabalidad con la misma. (Ver  opinión jurídica OJ-17-2012 de 24 de febrero de 2012)

            Así las cosas, es evidente que no es jurídicamente preciso prescribir que se condonarían  “todas las deudas por derechos de circulación pendientes de pago”, pues como ha señalado el denominado “derecho de circulación” es solamente un comprobante de pago y tal como es sabido la condonación es una modo de extinción de obligaciones. Así, si se quiere dar efecto útil a la norma, el proyecto de Ley debería establecer con claridad y precisión, más bien,  cuáles serían las obligaciones jurídicas que se extinguirían con la desinscripción de un vehículo declarado en mal estado o desuso.

            Finalmente, es oportuno acotar que en orden a mantener la coherencia del ordenamiento jurídico y del obrar administrativo, sería acertado y oportuno que en el momento de regular sobre el destino final de los vehículos declarados en mal estado o en desuso, se considere que, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, N.° 8839 de 24 de junio de 2020, dichos actos de disposición deberían ser consistentes y conformes con los sistema de gestión ambiental que por aquella norma legal todas las instituciones de la administración y municipalidades deben implementar:

ARTÍCULO 28.-  Sistemas de gestión ambiental

Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades implementarán sistemas de gestión ambiental en todas sus dependencias, así como programas de capacitación para el desempeño ambiental en la prestación de servicios públicos y el desarrollo de hábitos de consumo y el manejo adecuado que tendrán por objeto prevenir y minimizar la generación de residuos.

2. CONCLUSION:

            Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 21.147.

                                                         Atentamente,

                                                                  Jorge Oviedo Álvarez

                                                                   Procurador Adjunto

JAOA/dsa