31 de marzo de 2020

C-113-2020

Señora

Silvia Lara Povedano

Ministra de la Presidencia a.i.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Oficio No. DM-726-2019, de fecha 15 de octubre de 2019, por medio del cual su antecesor, Morales Mora, expone una serie de inquietudes que giran en torno al reconocimiento de vacaciones a servidores públicos “gobernantes” y la eventual compensación de las no disfrutadas por ellos.

            En concreto se consulta:

“1. ¿A efectos de otorgar el derecho a vacaciones a servidores públicos “gobernantes” corresponde aplicar únicamente lo dispuesto en el artículo 59 de la Constitución Política?

2. Ante la aplicación del artículo 59 Constitucional para el caso de “servidores públicos gobernantes”, ¿Cómo corresponde realizar el cómputo en días de las dos semanas que refiere el citado artículo?

3. Ante la falta de normativa especial que autorice el pago por compensación a favor de los servidores públicos gobernantes, según lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Trabajo ¿Procede el pago por compensación de las vacaciones pendientes de disfrutar por dichos servidores? ¿Se podría entender que aplican de forma supletorias las normas del Código de Trabajo que habilitan el pago de vacaciones no disfrutadas?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña el criterio de la Asesoría Jurídica institucional, materializado en el oficio No. DJ-236-2019, de fecha 11 de octubre de 2019, según el cual: conforme a jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, los servidores gobernantes tienen derecho a dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de dichos cargos. Y conforme a un precedente vinculante de la Sala Constitucional –no identificado [1]-, esas dos semanas deben computarse como 15 días hábiles. Con respecto a la compensación de vacaciones no disfrutadas, acusa que, a la luz de las disposiciones normativas introducidas por la Reforma Procesal Laboral, no hay disposición normativa habilitante para ello.

I.- Consideraciones previas sobre la delimitación del objeto de la consulta y alcance de nuestro pronunciamiento.

Partiendo de que dicha gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo el innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa atinentes al tema, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto.

II.- Doctrina administrativa atinente al tema en consulta.

En lo que interesa puntualmente a la consulta, diremos que a partir del dictamen C-038-2005 de 28 de enero de 2005, nuestra jurisprudencia administrativa ha reconocido que los Alcaldes municipales, aun cuando puedan ser catalogados como servidores públicos “gobernantes” [2] de tiempo completo, no regidos por el derecho laboral común, ni por el régimen estatutario propio del empleo público,  tienen derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo [3]. Y aun cuando originariamente se había negado esa misma posibilidad a Ministros y Viceministros –igualmente catalogables como servidores públicos gobernantes [4]- (Dictamen C-011-2002, de 10 de enero de 2002), con el dictamen C-475-2006, de 28 de noviembre de 2006, se les hizo extensivo el derecho a las vacaciones anuales remuneradas al tenor del mencionado numeral 59 constitucional.

Y tomando en cuenta la realidad de las condiciones en las que se prestan la mayoría de los servicios en la Administración Pública, en las que las jornadas son acumulativas, de lunes a viernes, y la regulación de las vacaciones de la generalidad del personal en períodos progresivos de hasta 30 días hábiles, está pensado y referido con respecto a la semana de 5 días hábiles, a falta de disposición normativa escrita en la materia y a fin de evitar una discriminación arbitraria y desproporcionada, en el caso de los servidores públicos gobernantes estimamos que el cómputo de sus vacaciones debe necesariamente estar referido a esos mismos días hábiles y en la misma proporción mínima regulada normativamente al efecto para los servidores regulares y que a criterio vinculante de la propia Sala Constitucional es de un mínimo de 15 días hábiles de descanso (Resolución No. 2001-05418, op. cit.).

En consecuencia, si para el resto del personal el goce del período mínimo de vacaciones se traduce en 15 días hábiles e implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas -arts. 153 del Código de Trabajo, 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 28 inciso a) de su Reglamento-, en aplicación del principio de auto integración del Derecho Administrativo (art. 9.1 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) consideramos que ello debe ser igual para los servidores públicos gobernantes. De modo que el goce del período mínimo de vacaciones de 15 días hábiles implica para ellos un descanso efectivo de tres semanas. Lo cual resulta congruente no sólo con la norma contenida por el ordinal 59 constitucional, según la cual: las vacaciones no pueden ser inferiores a dos semanas por cada cincuenta semanas de trabajo continuo (Entre otras, la resolución No. 2014-015399 de las 16:20 hrs. del 17 de setiembre de 2014, Sala Constitucional), sino también con el principio de igualdad –art. 33 constitucional- en la medida que propicia un mismo trato a quienes se encuentran en situaciones razonablemente similares.

Por otro lado, como bien se alude en la consulta, no obstante haber negado originariamente la posibilidad de compensar las vacaciones no disfrutadas al término de su gestión (dictámenes C-466-2006, C-150-2007, C-184-2007, C-092-2009, C-177-2010 y C-169-2011 op. cit.) [5], a partir del dictamen C-285-2011, de 21 de noviembre de 2011, con base en jurisprudencia laboral vigente a ese momento [6], cambiamos expresamente de criterio [7] y admitimos que, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 156 inciso a) del Código de Trabajo, es jurídicamente posible, al término de su gestión o mandato, la compensación de las vacaciones no disfrutadas con el pago del importe correspondiente en dinero a favor de los alcaldes municipales (En igual sentido los dictámenes C-067-2012, de 12 de marzo y C-103-2012, de 7 de mayo, ambos del 2012). Y por dictamen C-137-2012, de 04 de junio de 2012, dicha posibilidad de compensación de vacaciones no disfrutadas se hizo igualmente extensible a Ministros y Viceministros. Pero advertimos que dicha compensación era procedente, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo 602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral –Ley No.9343-. (Dictámenes C-284-2018, del 12 de noviembre del 2018 y C-300-2019, de 22 de octubre de 2019).

 Si bien hemos reconocido que la doctrina administrativa vinculante derivada de nuestros dictámenes no es del todo inmutable, y menos frente a un eventual cambio normativo operado en determinada materia, aun con el cambio introducido por la denominada Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343, concretamente por el ordinal 684, y por el que se alude que los servidores públicos “gobernantes”[8] no se rigen por el Código de Trabajo, “sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales”; descartándose la opción que daba el entonces ordinal 586 de dicho Código anterior a la citada reforma, según cual: “mientras no se dicten dichas normas gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven”, a nuestro entender ambas integraciones normativas contenidas en nuestra jurisprudencia administrativa [9] (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 y 7 de la LGAP) sobre el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas al tenor del mencionado numeral 59 constitucional, a favor de los servidores públicos “gobernantes”, y la posibilidad de compensarles, al término de su gestión, las no disfrutadas, deben permanecer inalterables, pues no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Y como tales, a falta de normas escritas especiales que regulen las vacaciones a este grupo de funcionarios, deben de servir, como norma aplicable [10], al integrar el ordenamiento jurídico Administrativo (art. 9 LGAP).

Recuérdese que, por la autonomía, independencia y en especial por la auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes, incluidas “las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo” (art. 8 Ibíd.) y entre ellas la jurisprudencia administrativa; la cual, al suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de disposiciones que regulen la materia, tendrá rango de ley (art. 7.2 de la LGAP).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Al persistir la ausencia de norma escrita especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los servidores públicos gobernantes, y la posibilidad de compensarles, al término de su gestión, las no disfrutadas, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).

A fin de evitar una discriminación arbitraria y desproporcionada, y en especial, bajo la égida del principio de auto integración del Derecho Administrativo -art. 9.1 de la LGAP, en relación con los arts. 153 del Código de Trabajo, 37 inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 28 inciso a) de su Reglamento-, estimamos que para el caso de los servidores públicos gobernantes, al igual que los servidores regulares, el período mínimo de vacaciones se traduce en 15 días hábiles e implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Área de la Función Pública

LGBH/sgg