31 de marzo de 2020

C-112-2020

 

Señor

Edel Reales Noboa

Presidente de la Junta Directiva

Colegio Profesional de Ciencias Políticas

y Relaciones Internacionales

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. CPCPRI-056-2020 de 24 de marzo de 2020, mediante el cual nos indica que la Junta Directiva de ese Colegio, por acuerdo tomado en la sesión no. 474 de 20 de marzo, decidió requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

1. ¿Es jurídicamente viable que, ante las razones de necesidad y emergencia nacional que vive el país ante la pandemia del Coronavirus COVID-19 se pueda, por una única vez y hasta el plazo del Decreto de Emergencia Nacional, prorrogar el plazo de los actuales nombramientos de los miembros de la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales? Lo anterior, con el fin de evitar un cierre técnico o parálisis institucional ante la ausencia de nombramientos para constituir al jerarca (Junta Directiva).

 

2. ¿Puede el Tribunal de Elecciones Internas del Colegio adoptar disposiciones para prolongar el plazo de nombramiento de las actuales autoridades de la Junta Directiva?

 

3. ¿Puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar mecanismos electrónicos para que se lleven a cabo las designaciones de miembros de la Junta Directiva del Colegio ante la presentación de una única papeleta de candidaturas a los cargos de elección que deben realizarse este año 2020?

 

            Como antecedentes de la consulta se indica que mediante publicación en La Gaceta se convocó a asamblea general ordinaria a realizarse el 28 de marzo pasado. No obstante, ante la crisis sanitaria generada por el COVID-19 y en virtud de la directriz del Ministerio de Salud de cancelar toda actividad que implique aglomeraciones, la asamblea fue suspendida.

 

            Se indica, además, que esa asamblea resulta de particular relevancia porque en ella se deben elegir los puestos de la Presidencia, Secretaría, Tesorería, Vocalía y la Fiscalía Suplente. Puesto que los nombramientos actuales vencen el 31 de marzo y al no poderse realizar las nuevas designaciones, se corre el riesgo de que la Junta Directiva se encuentre sin quórum estructural ni funcional a partir del 1° de abril de 2020.

 

            Considerando la trascendencia y urgencia del tema expuesto para el ente consultante, se tiene como válida la justificación dada en cuanto a la omisión de adjuntar el criterio legal sobre el tema cuestionado, y, por tanto, se admite la consulta.

 

            Para responder las preguntas planteadas debemos partir de que el artículo 19 de la Ley Orgánica de ese Colegio (no. 9614 de 20 de setiembre de 2018), dispone que la Asamblea General es su órgano máximo, y que, cada año se celebrará una asamblea general ordinaria para renovar la mitad de los miembros de la Junta Directiva, para conocer los informes que presenten la Junta Directiva y la Fiscalía, conocer y aprobar el presupuesto anual ordinario, discutir mociones que presenten sus miembros, así como otros asuntos relacionados con el Colegio.

 

            Luego, en el artículo 20 se establece que la asamblea general ordinaria tendrá lugar una vez durante el mes de marzo de cada año, de conformidad con el calendario que la Junta Directiva establezca; se sesionará en primera convocatoria con un cuórum de la mitad más uno de los miembros activos, y de no reunirse el cuórum señalado, se procederá a celebrar la asamblea en segunda convocatoria, válidamente, media hora después de la primera, en cuyo caso constituirán cuórum los miembros activos presentes. Sobre la convocatoria, el artículo 22 establece que las asambleas generales ordinarias y extraordinarias serán convocadas por medio de una publicación en el diario oficial La Gaceta, en un periódico de circulación nacional y en medios digitales, y que, la publicación deberá hacerse al menos quince días naturales antes de celebrarse la Asamblea e incluir el día, la hora, el lugar y el orden del día.

 

            En cuanto a los temas que deben conocerse en la asamblea general ordinaria, el artículo 23 dispone que serán, al menos, el informe de la Presidencia, la Tesorería y la Fiscalía; el nombramiento de la Junta Directiva y de la Fiscalía, cuando correspondan; la aprobación de la propuesta del presupuesto anual; las iniciativas de los miembros activos; y, la aprobación, adición o derogatoria del Código de Deberes Éticos y Morales de los Profesionales en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales.

 

            Luego, el artículo 27 indica que la Junta Directiva funcionará durante un período de dos años que iniciará el 1º de abril de cada año y se renovará de la siguiente manera: en el primer año la vicepresidencia, la segunda y tercera vocalías y el siguiente año la presidencia, secretaría, tesorería y primera vocalía.

            Y, por último, interesa señalar que las funciones del Tribunal Electoral, según el artículo 17, son elaborar y reformar el Reglamento de Elecciones Internas del Colegio, que regulará todos los procesos de elección que deban realizarse en él; dirigir, controlar, efectuar el escrutinio y declarar a los ganadores de todas las elecciones internas; y cualesquier otra que le asignen las leyes y los reglamentos.

 

            Ahora bien, lo cierto es que la Ley 9614 no contiene disposiciones concretas que establezcan supuestos en los que pueda posponerse la asamblea general ordinaria ni que contemplen la posibilidad de prorrogar los nombramientos de los miembros de la Junta Directiva cuya elección deba llevarse a cabo en esa asamblea. Es decir, la Ley no prevé disposiciones que permitan determinar cómo debe procederse ante una declaratoria de emergencia nacional como la dispuesta mediante el Decreto Ejecutivo no. 42227 de 16 de marzo de 2020 ni ante las medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19 adoptadas mediante Decreto Ejecutivo no. 42221 de 10 de marzo de 2020 que impliquen la suspensión de una asamblea ordinaria en la cual deben elegirse cargos cuyos nombramientos están próximos a vencer.

 

            Por ello, resulta necesario analizar las disposiciones de ambos Decretos, junto con el marco normativo que los respalda, la necesaria sujeción del Colegio Profesional a sus disposiciones y la solución que a la situación planteada ofrece el ordenamiento jurídico.

 

         Mediante el artículo 1° del Decreto no. 42227, se decretó el estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica, debido a la situación de emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19. De acuerdo con este Decreto, la declaratoria de emergencia sanitaria comprende toda la actividad administrativa del Estado cuando sea estrictamente necesario para resolver las imperiosas necesidades de las personas y proteger los bienes y servicios cuando inequívocamente exista el nexo de causalidad entre el hecho provocador del estado de emergencia y los daños provocados en este efecto.

 

            Además de lo anterior, el artículo 33 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgo (no. 8488 de 22 de noviembre de 2005) establece que todas las todas las dependencias, las instituciones públicas y los gobiernos locales estarán obligados a coordinar con la Comisión Nacional de Emergencias y colaborar de forma efectiva con la Declaratoria de Emergencia decretada al efecto por el Poder Ejecutivo. Esa misma Ley establece, en su artículo 34, que el Poder Ejecutivo puede decretar restricciones sobre habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios en las regiones del territorio nacional afectado por una emergencia.

 

         Por su parte, el artículo 169 de la Ley General de Salud (no. 5395 de 30 de octubre de 1973), establece que, en caso de peligro de epidemia o de epidemia declarados por el Poder Ejecutivo, toda persona, y, particularmente los funcionarios de la administración pública, tienen el deber de colaborar activamente con las autoridades de salud.

 

         Esa misma Ley, en su artículo 367, dispone que el Ministerio de Salud puede declarar cualquier zona del territorio nacional, de forma extraordinaria y de modo temporal, bajo control sanitario, y, establecer las medidas necesarias para extinguir o evitar la propagación de la epidemia:

 

“ARTICULO 367.- En caso de peligro de epidemia, el Ministerio podrá declarar como epidémica sujeta al control sanitario, cualquier zona del territorio nacional y determinará las medidas necesarias y las facultades extraordinarias que autorice totalmente a sus delegados para extinguir o evitar la propagación de la epidemia. Salvo declaración en contrario, las facultades y medidas extraordinarias se entenderán caducas treinta días después de presentarse el último caso epidémico de la enfermedad.”

 

            Bajo ese marco normativo, mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 de 10 de marzo de 2020, el Poder Ejecutivo adoptó “Medidas administrativas temporales para la atención de actividades de concentración masiva debido a la alerta sanitaria por COVID-19.” En el artículo 1° de ese Decreto se estableció que, como medida preventiva para evitar la propagación de la epidemia del COVID 19, deben suspenderse  las actividades de concentración masiva de personas, entendidas éstas, de conformidad con el artículo 2°,  como todo evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que, por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana.

 

            Con base en las disposiciones de la Ley General de Salud antes citadas, resulta claro que dicho Decreto Ejecutivo obliga a las personas, y, particularmente, a las instituciones públicas, a suspender todas sus actividades que impliquen la concentración masiva de personas y que puedan suponer el surgimiento de una cantidad muy elevada de cadenas de transmisión simultáneas del virus COVID-19 o que se pueden dar en un corto periodo, generadas de un mismo evento de concentración de personas. 

 

         No existe ninguna duda de que el Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales es un ente público no estatal, que, al ejercer ciertas funciones públicas, integran la Administración Pública. En ese carácter, es evidente que ese Colegio se encuentra sujeto a las disposiciones de los artículos 169 y 367 de la Ley General de Salud, y, en consecuencia, a las medidas adoptadas mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 y cualquier otra que se llegue a adoptar relacionada con el manejo de la epidemia del COVID-19.

 

         Resulta entonces que, aunque no exista una disposición concreta dentro de la Ley Orgánica del Colegio que lo faculte a suspender una asamblea general ordinaria, el marco normativo antes expuesto, no solo habilita, sino que requiere, cancelar cualquier actividad que implique una aglomeración de personas que pueda suponer o favorecer cadenas elevadas de transmisión del virus. Y, ante ello, debe tenerse en cuenta que, aunque en su nota se indique que la participación en este tipo de asambleas normalmente alcanza el 5% de los agremiados, lo cierto es que el total de miembros que podrían participar en ese tipo de actividad son más de 1600.

 

         A esa misma conclusión arribó la Procuraduría en el dictamen no. C-100-2020 de 30 de marzo de 2020, ante una consulta planteada por otro Colegio Profesional que, a raíz de la declaratoria de emergencia y las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo, se encuentra en una situación muy similar a la expuesta en esta ocasión. En ese sentido, se indicó:

 

“Así, aunque el artículo 12 de la Ley N.° 9148 del 9 de julio de 2013 disponga que la Asamblea General Ordinaria debe celebrarse en el mes de abril de cada año, lo cierto es que el Colegio de Profesionales en Bibliotecología igual se encuentra sujeto también a las disposiciones de los Decretos Ejecutivos N.° 42227 y 42221 que ordenan suspender las actividades de concentración masiva. Tómese nota de que, de acuerdo con la información disponible en la página web del Colegio de Profesionales en Bibliotecología, dicha corporación tiene más de 2000 agremiados que integran la Asamblea General. (Ver:https://www.coprobi.co.cr/contenido/listado/)

Es relevante advertir que ambos Decretos Ejecutivos, tanto el  N.° 42227 como el N.° 42221, responden a un estado de emergencia sanitaria  debidamente declarada como tal por la Administración Central del Estado, por lo cual tienen la virtud de desaplicar, de forma temporal, la ley ordinaria en virtud de la propia situación excepcional que se presenta.

Al respecto es importante señalar que ya en otra ocasión, haciendo eco de la jurisprudencia constitucional, este Órgano Superior Consultivo ha indicado que el estado de emergencia o necesidad, responde a la máxima jurídica que se expresa en el aforismo latino “salus populi suprema lex est”. El estado de emergencia permite excepcionar cualquier área de actividad administrativa del trámite ordinario para garantizar que la institucionalidad de la administración pueda responder de una forma más efectiva a las nuevas y extraordinarias circunstancias que se asocian con una emergencia. Se ha dicho que para que el derecho de excepción de la emergencia -formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de necesidad– aplique, debe existir de una forma efectiva una realidad fáctica excepcional. Asimismo, se ha indicado que dicho derecho de excepcionalidad –el cual sería inconstitucional en condiciones ordinarias– es siempre transitorio, así, su aplicación se extingue con la desaparición de las condiciones del estado de emergencia. Al respecto, conviene citar el dictamen C-221-2005 de 17 de junio de 2005, reiterado por el dictamen C-173-2013 de 28 de agosto de 2013:

«1.-La urgencia como fuente del ordenamiento.

La Administración Pública está sujeta al principio de legalidad de acuerdo con la jerarquía de las normas. Pero, el ordenamiento no sólo se compone de normas jurídicas, sino también de principios y valores. Estos también son fuente del ordenamiento y pueden, consecuentemente, fundar la adopción de decisiones administrativas.

Uno de los principios que informan el ordenamiento es precisamente el del mantenimiento de éste y del Estado: “salus populi suprema lex est”, que obliga a la Administración a actuar para responder efectivamente a la situación excepcional. La necesidad de preservar la institucionalidad y el orden jurídico regular obligan a aplicar otras reglas que se adecúen a las nuevas y excepcionales circunstancias. Con base en lo cual se admite que la necesidad puede ser fuente del ordenamiento. Se permite con ello que ante situaciones o circunstancias excepcionales la legalidad ordinaria sea sustituida por una legalidad extraordinaria o de crisis.

Diversos institutos pretenden reflejar esa necesidad y determinan el margen de actuación de las autoridades públicas. Lo importante es que la emergencia o la urgencia, el estado de necesidad pueden autorizar que el Poder Ejecutivo emita decretos de urgencia que desaplican la ley ordinaria en virtud de la propia situación excepcional que se presenta. Una ley ordinaria que responde a una situación de normalidad, carente de respuestas para la situación que se presenta:

“El estado de necesidad permite al Poder Ejecutivo excepcionar cualquier área de actividad del trámite ordinario y ese ejercicio conlleva, en algunos casos, un desplazamiento y otros un acrecentamiento de competencias; el derecho excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en un momento de necesidad- deviene en inconstitucional en caso de normalidad, precisamente por ello, esta Sala estima que debe ser reflejo cierto de una realidad fáctica excepcional; otra de las características esenciales del estado de emergencia es su transitoriedad, no es admisible un trámite de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; además, la medida de emergencia para que se entienda como de desarrollo constitucional debe tener como propósito el bien común, debe ser justa y razonable (proporcionada en sentido estricto). Es decir, no basta con que se justifique el accionar administrativo en un estado de necesidad, la actuación material o normativa de la administración -en casos de necesidad- siempre podrá ser enjuiciada a luz de los principios que se han señalado y de ello nos ocuparemos a continuación.” Sala Constitucional, resolución N° 6503-2001 de 9:25 hrs. del 6 de junio de 2001.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha tenido particular cuidado en diferenciar el estado de necesidad y urgencia de la mera urgencia. La mera urgencia sería la necesidad de satisfacer una necesidad apremiante (“la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma”, resolución de la Sala Constitucional N° 1369-2001 de 14:10 hrs. de 14 de febrero de 2001). El criterio mantenido desde la resolución 3410-92 de las 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992 es que la mera urgencia no autoriza desconocer el ordenamiento jurídico. En tratándose de la afectación de la prestación de los servicios se considera que la situación sólo configura un estado de necesidad y de urgencia, cuando se presentan hechos naturales que califican como fuerza mayor o caso fortuito (resolución N° 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Los problemas que pueda presentar un servicio público en virtud de la falta de inversión o bien, por la falta de prevención, aún cuando arriesguen la continuidad y la eficiencia del servicio no justifican una legalidad de excepción.

Al respecto, no puede olvidarse que la emergencia y urgencia en tanto permiten una legalidad de crisis constituyen la vulneración más grave que el principio de juridicidad pueda sufrir. Por ende, su admisión no puede ser sino verdaderamente excepcional.»

Así debe entenderse que la posibilidad de suspender o aplazar la Asamblea General Ordinaria del Colegio de Profesionales en Bibliotecología respondería a las necesidades planteadas por el estado de emergencia sanitaria decretado por el Poder Ejecutivo y que tiene por objeto proteger y garantizar el derecho a la salud y a la vida de las personas, que es un valor fundamentalísimo de nuestro ordenamiento jurídico.

No se puede desconocer que un estado de emergencia supone una causa de fuerza mayor que eventualmente justificaría que determinadas actividades de las administraciones sean aplazadas o reprogramadas si así lo requiere la mejor atención de dicha emergencia, particularmente si la salud pública y el derecho a la vida se encuentra comprometida.

No obstante, debe acotarse que el hecho de que por la emergencia sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo para la atención del COVID-19, se pueda suspender la Asamblea General Ordinaria del Colegio de Profesionales en Bibliotecología, no implica que la celebración de su sesión se deba postergar necesariamente por un año calendario, pues es claro que una vez que la emergencia sanitaria llegue a su fin y las medidas excepcionales decretadas se extingan, particularmente las relacionadas con los eventos de concentración masivas; el derecho de excepción también se extinguiría, por lo que el Colegio estaría en la obligación de celebrar, en cuanto sea posible y dentro de un lapso de tiempo razonable, su Asamblea General Ordinaria una vez que concluya el estado de emergencia sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo.” (Se añade la negrita).

 

         En ese dictamen también se analizó la situación y funcionamiento de la junta directiva del Colegio consultante, debido a que en la asamblea ordinaria aplazada debían elegirse algunos miembros de ese órgano. Concretamente, se indicó que:

 

“Ahora bien, es evidente que el hecho de que no se pueda celebrar la Asamblea General Ordinaria en abril, conlleva consecuencias jurídicas de gran trascendencia práctica para el Colegio de Profesionales en Bibliotecología. Esto en el tanto el artículo 12 de la Ley N.° 9148 del 9 de julio de 2013, Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Bibliotecología, dispone que la Asamblea General Ordinaria de esa corporación profesional debe celebrarse en el mes de abril de cada año y que en la misma se debe nombrar a la Junta Directiva y aprobar el presupuesto ordinario para el ejercicio anual siguiente. Tómese nota de que de conformidad con el artículo 18 de la Ley N.° 9148, los nombramientos en Junta Directiva duran 2 años, pero la integración de la Junta se renueva cada año, pues por disposición del mismo artículo 18, un año se renovará la presidencia, la prosecretaría, la fiscalía y las vocalías uno y tres y, el siguiente año, la vicepresidencia, la secretaría, la tesorería y la segunda vocalía.

Luego, el hecho de que por la declaratoria de Emergencia Sanitaria por el virus COVID-19, se deba eventualmente suspender y aplazar la Asamblea General Ordinaria, implica que, por una causa de fuerza mayor, no se pueda nombrar y renovar oportunamente a la Junta Directiva ni tampoco se pueda aprobar a tiempo el Presupuesto Ordinario del Colegio de Profesionales en Bibliotecología. 

Por supuesto, no debe desconocerse que el hecho de que no se pueda renovar los nombramientos de la Junta Directiva ni aprobar el presupuesto institucional, puede naturalmente acarrear serias y graves consecuencias en el funcionamiento del Colegio de Profesionales en Bibliotecología y, por tanto, en el cumplimiento de los fines y funciones públicas que dicha corporación profesional tiene asignadas por Ley.

Al respecto, sin embargo, debe advertirse que el ordenamiento jurídico administrativo ofrece ciertos remedios jurídicos para garantizar que, a pesar de la suspensión y aplazamiento de su Asamblea General, el Colegio pueda seguir funcionando durante la emergencia sanitaria decretada por el Poder Ejecutivo.

En este sentido, debe indicarse que, de cara a evitar que la actividad del Colegio se paralice del todo, es posible que los miembros de la Junta Directiva cuyos nombramientos debieran ser renovados en abril, puedan, vista la emergencia, al amparo del artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública, seguir ejerciendo sus puestos como funcionarios de hecho, pero única y exclusivamente respecto a asuntos de diario acontecer del Colegio, y hasta que se nombre una nueva Junta Directiva, todo ello a fin de garantizar la conservación y continuidad del servicio público que esta institución brinda a la ciudadanía. Al respecto, conviene citar el dictamen C-173-2013 de 28 de agosto de 2013:

«Dentro del caso que nos ocupa, no cabe duda de que el Patronato Nacional de Ciegos cumple con una labor de suma importancia social para las personas con discapacidad visual de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 2171. Así mismo, el Patronato como institución, tiene una serie de obligaciones esenciales (con proveedores, laborales, etc) que debe ser cumplidas para seguir brindando los servicios públicos que la ley le impone respecto a las personas con discapacidad visual, situación que se vería truncada por no contar con un órgano ejecutivo que realice las acciones diarias que permitan el funcionamiento esencial del Patronato.

Así pues, por encontrarse el Patronato en una situación de crisis institucional, en donde a la totalidad de la Junta Directiva se le ha vencido el periodo para el cual fueron nombrados, es posible que el presidente y el tesorero cuyos nombramientos se vencieron, sigan ejerciendo sus puestos única y exclusivamente respecto a asuntos de diario acontecer del Patronato, y hasta que se nombre una nueva Junta Directiva, todo ello a fin de garantizar la conservación y continuidad del servicio público que esta institución brinda a la ciudadanía con discapacidad visual.»”

 

         Esas consideraciones y conclusiones resultan perfectamente aplicables al Colegio de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Y, con base en ello, contestando las dos primeras preguntas formuladas, en virtud de que ese Colegio se encuentra sujeto a las medidas dictadas por el Poder Ejecutivo y que ello implicó la suspensión de la asamblea general ordinaria, con el fin de evitar que su funcionamiento se paralice, es posible que quienes ejercen actualmente los puestos que deben elegirse en la asamblea y cuyo nombramiento vence el 31 de marzo, puedan seguir ejerciendo sus funciones como funcionarios de hecho, en los términos dispuestos por el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública, hasta que sea posible celebrar la asamblea en la que se lleve a cabo la elección correspondiente.

 

         Lo anterior implica que quienes ocupan esos puestos puedan seguir ejerciendo, de hecho y de manera transitoria, sus funciones, pero no debe entenderse como una facultad de prorrogar formalmente sus nombramientos, pues, al tratarse de una medida excepcional, se trata de funcionarios de hecho que no poseen investidura formal, es decir, que no han sido elegidos por los medios legalmente previstos.

 

         En consecuencia, no puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar disposiciones para prorrogar, formalmente, el nombramiento de las actuales autoridades de la Junta Directiva. Porque, además, debe recordarse que el artículo 17 de la Ley 9614 dispone que ese Tribunal tiene el encargo de dirigir, controlar, efectuar el escrutinio y declarar a los ganadores de todas las elecciones internas, es decir, dentro de sus facultades no está prorrogar nombramientos de cargos para los cuales no se haya efectuado una elección interna, pues solamente está facultado para declarar a los ganadores de los procesos electorales ejecutados.

 

         Luego, en lo que tiene que ver con la posibilidad de que el Tribunal de Elecciones Internas adopte mecanismos electrónicos para llevar a cabo las elecciones que deben efectuarse en la asamblea ordinaria que ha sido suspendida, debe tenerse en cuenta que los artículos 19, 20 y 23 de la Ley 9614 establecen que se debe realizar una asamblea general ordinaria en el mes de marzo, en la cual deben tratarse varios asuntos, no solo la elección de los cargos que correspondan. Es decir, existe una imposibilidad, fijada por ley, para que se convoque a más de una asamblea ordinaria o que ésta sea fraccionada con el fin de que los asuntos sean tratados en momentos distintos.

            Así, la aplicación de un mecanismo electrónico para la elección de los cargos, no podría variar las normas que para la realización de la asamblea ordinaria prevé la Ley Orgánica del Colegio. El mecanismo tecnológico por el que se opte, debe incorporarse dentro de esas reglas y procedimientos, pero no debe implicar su modificación, pues, evidentemente, ello requeriría una reforma legal.

            De igual modo, el Reglamento de Elecciones Internas del Colegio (que consta en la página web), aunque establece la posibilidad de que el voto se realice de manera electrónica, según lo dispuesto en el artículo 24, en los artículos 19 y 21 contempla los procesos de votación como parte de las asambleas ordinarias.

            Al respecto, en otras oportunidades hemos considerado que:

“Por su parte, del articulado del Código Electoral del Colegio, adoptado por la asamblea general extraordinaria el 1° de octubre de 2015 y publicado en La Gaceta No. 206 de 23 de octubre de 2015, se desprende que la votación para elegir a los miembros de la Junta Directiva está concebida bajo la modalidad tradicional, es decir, consignando el voto en una papeleta impresa.

(…)

Por lo tanto, para introducir el voto electrónico o cualquier otro tipo de voto distinto al dispuesto por el Código Electoral para la elección de la Junta Directiva, es necesario que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio, la asamblea general modifique esa normativa interna, regulando de manera expresa la modalidad seleccionada.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, dado que de conformidad con el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública, los reglamentos internos se encuentran sujetos a las disposiciones de mayor rango, cualquier modificación al Código Electoral debe garantizar que se cumplan los requisitos exigidos por la Ley Orgánica del Colegio para elegir a los miembros de la Junta Directiva, y que, de ningún modo, se establezca un procedimiento que sea contrario a las formalidades que el legislador previó para esos efectos y que fueron comentadas anteriormente.

Es decir, la introducción de algún mecanismo tecnológico de votación no podría variar los procedimientos y modalidades que prevé la Ley Orgánica del Colegio para elegir a los miembros de su Junta Directiva. El mecanismo tecnológico por el que se opte, debe incorporarse dentro de esos procedimientos, pero no debe implicar su modificación, pues, evidentemente, ello requeriría una reforma legal.

Al respecto, en otra oportunidad en la que otro Colegio Profesional planteó una consulta similar a la presente, indicamos que:

En ejercicio de esa posibilidad de auto organización y dada la amplitud en que está establecida la potestad reglamentaria del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, esta Procuraduría concluye que sí puede la Asamblea General de dicha entidad, en principio, aprobar o modificar un reglamento de elecciones, variando la forma en que se están llevado a cabo los procesos de elección.

No obstante lo anterior, debemos indicar que esa potestad reglamentaria que tienen los colegios profesionales, debe ejercerse con absoluto apego al principio de supremacía de las fuentes de derecho. Consecuentemente, el Colegio consultante tiene la posibilidad, a través de su Asamblea General, de dictar o modificar el reglamento de elecciones, siempre y cuando dicho texto no contravenga lo dispuesto en la ley.»  (Dictamen No. C-26-2011 de 7 de febrero de 2011).

En esa ocasión, considerando lo dispuesto por la Ley de ese Colegio Profesional indicamos:

«…esta Procuraduría no desconoce que en la actualidad, a diferencia de lo que sucedía en el año 1972 cuando se emitió la Ley Orgánica del Colegio consultante, existen una serie de facilidades tecnológicas que podrían garantizar un proceso de elección, cumpliendo con todos los requerimientos dispuestos por el legislador.

Si bien no se contempló en la norma la posibilidad de realizar elecciones regionalizadas en el Colegio consultante, tampoco existe un impedimento legal para ello, siempre y cuando se respeten todos los requisitos que hemos comentado.

Consecuentemente, en ejercicio de la potestad reglamentaria y poder de auto organización del Colegio, y en aras de lograr un proceso electivo más democrático e inclusivo, puede aprobarse la regionalización de este proceso de elecciones, siempre y cuando se realice en Asamblea General Ordinaria en un único día, donde además se conozcan los demás temas dispuestos por el legislador para dicha asamblea, se garantice la concurrencia simultánea de todos los miembros activos de las diferentes sedes, se constate el quórum existente, se garantice la votación secreta, y se cumplan todos los demás requisitos dispuestos en la ley.”

Para lo anterior, el Colegio consultante deberá utilizar las herramientas tecnológicas que encuentre a su alcance para cumplir los mandatos exigidos por el legislador.»” (Dictamen no. C-47-2019 de 14 de febrero de 2019).

            Con base en lo anterior, no podría entonces implementarse una votación electrónica, únicamente, para la elección de los cargos, como un procedimiento independiente, y fuera del marco de la realización de una asamblea ordinaria, pues, como ya se indicó, la elección de puestos es solo uno de los asuntos que deben ser conocidos en la asamblea ordinaria anual. Lo que sí podría implementarse, es un mecanismo electrónico que permita la celebración de la totalidad de la asamblea ordinaria, garantizando, en todo momento, las formalidades que al efecto exige la Ley 9614.

         Y es que, aunque la suspensión de la asamblea ordinaria se deba a las medidas excepcionales dispuestas por el Poder Ejecutivo para atender la emergencia generada por el COVID-19, no debe entenderse que esa situación de emergencia permita la desaplicación total del ordenamiento jurídico. Como ya se apuntó, según el criterio de la Sala Constitucional, el derecho de excepcionalidad en una situación de emergencia, es siempre transitorio, es decir, su aplicación se extingue con la desaparición de las condiciones del estado de emergencia, y, además, las medidas de excepción que se adopten deben ser justas y razonables.

 

         Debe advertirse que con base en la declaratoria de emergencia y las medidas giradas, se suspendió la celebración de la asamblea ordinaria, de manera transitoria, por lo que, los remedios jurídicos a los que debe recurrirse para atenuar los efectos de esa medida, deben tener también esa naturaleza transitoria. Por el contrario, en razón de la condición temporal y excepcional del estado de emergencia, no podrían adoptarse medidas que no tengan esa condición y cuyos efectos perduren incluso después de superada la emergencia decretada y levantadas las medidas transitorias impuestas.

 

         Realizar la elección de los cargos en la forma planteada, implicaría la desaplicación de varias normas de la Ley 9614 y del Reglamento de Elecciones Internas relativas a la celebración de la asamblea general ordinaria, lo cual no resulta razonable y proporcional a la atención de una medida temporal. La elección de los puestos indicados tendrá efectos permanentes, no transitorios, pues quienes resulten electos se mantendrán en sus cargos, posiblemente, después de superada la emergencia decretada y de levantadas las medidas impuestas.

 

            Conclusiones.

 

            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

         1. El Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales es un ente público no estatal, que, en ese carácter, se encuentra sujeto a las disposiciones de los artículos 169 y 367 de la Ley General de Salud, y, en consecuencia, a las medidas adoptadas mediante el Decreto Ejecutivo no. 42221 y cualquier otra que se llegue a adoptar relacionada con el manejo de la epidemia del COVID-19.

 

         2. Aunque no exista una disposición concreta dentro de la Ley Orgánica del Colegio que lo faculte a suspender una asamblea general ordinaria, el marco normativo antes expuesto, no solo habilita, sino que requiere, cancelar cualquier actividad que implique una aglomeración de personas que pueda suponer o favorecer cadenas elevadas de transmisión del virus.

 

         3. En virtud de que las medidas relacionadas con la atención de la epidemia del COVID-19 implicaron la suspensión de la asamblea general ordinaria, con el fin de evitar que el funcionamiento del Colegio se paralice, es posible que quienes ejercen actualmente los puestos que deben elegirse en la asamblea y cuyo nombramiento vence el 31 de marzo, puedan seguir ejerciendo sus funciones como funcionarios de hecho, en los términos dispuestos por el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública, hasta que sea posible celebrar la asamblea en la que se lleve a cabo la elección correspondiente.

 

         4. Lo anterior implica que quienes ocupan esos puestos puedan seguir ejerciendo, de hecho y de manera transitoria, sus funciones, pero no debe entenderse como una facultad de prorrogar formalmente sus nombramientos, pues, al tratarse de una medida excepcional, se trata de funcionarios de hecho que no poseen investidura formal, es decir, que no han sido elegidos por los medios legalmente previstos. No puede el Tribunal de Elecciones Internas adoptar disposiciones para prorrogar formalmente los nombramientos de las actuales autoridades de la Junta Directiva. Porque, además, dentro de sus facultades no está prorrogar nombramientos de cargos para los cuales no se haya efectuado una elección interna. 

            5. Existe un impedimento legal y reglamentario para implementar una votación electrónica para la elección de los cargos, como un procedimiento independiente, fuera del marco de la realización de una asamblea ordinaria, pues, la elección de puestos es uno de los asuntos que deben ser conocidos en la asamblea ordinaria anual. Lo que sí podría implementarse, es un mecanismo electrónico que permita la celebración de la totalidad de la asamblea ordinaria, garantizando las formalidades que al efecto exige la Ley 9614.

            6. Realizar la elección de los cargos en la forma planteada, implicaría la desaplicación de varias normas de la Ley 9614 y del Reglamento de Elecciones Internas relativas a la celebración de la asamblea general ordinaria, lo cual no resulta razonable y proporcional a la atención de una medida temporal. La elección de los puestos indicados tendrá efectos permanentes, no transitorios, pues, quienes resulten electos se mantendrán en sus cargos, posiblemente, después de superada la emergencia decretada y de levantadas la medidas impuestas.

 

            De Usted, atentamente,

 

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora